出租车管理的痛与治
2013-09-06刘彦杨迪
刘彦 杨迪
整整8年过去，北京出租车的管制病不见减轻，反而更加严重了。上下班高峰期和雨雪天气打不到车；司机态度恶劣，从机场乘车去附近，往往遭到冷眼相看；出租车司机对公司与社会，也有颇多怨言，曾有一条微博，谈到一位出租车司机为保持清醒，不得不在路上频抽自己耳光，把乘客吓了一身冷汗——为了上缴每月的份子钱，司机们常常一天工作十几个小时。
这使得北京对出租车的管制出现了悖论：管制的目的，本来是为了便利、规范，并保证乘客的安全；而现在，京城的出租车，既不便利，也无安全可言，更难言规范。
换车风波下的利益更换
2004年，北京出租车领域发生一件大事：北京要统一换出租车。这导致出租司机不满，也引发了公众和媒体的关注。
当时的北京出租车管理问题几乎与今天如出一辙——只是还没有这么严重——司机与出租车公司之间矛盾重重，双方压力极大，也为事故频发埋下隐患。
《中国新闻周刊》希望能去研究出租车管理体制与现行问题之间的关系。
记者刘彦和3位实习记者，开始了艰难的调查。在采访了差不多30位司机、从工商部门复印了北京市注册资本前10名的出租车公司的注册和变更资料、在北京市交通委办公室被仓促应付和驱赶、出租车公司不接受任何采访的情况下，调查终于取得了重大突破：我们拿到了10年间几乎所有与出租车管理有关的文件复印资料，一份中国出租车管理体制的研究论文，以及，一位刚刚辞职的某著名出租车管理公司经理的书稿原文，后者，为解析整个出租车管理体制提供了活生生的素材。我们终于大致搞清：为何统一更换出租车车型，就会导致出租车司机的巨大反弹。
一切源于北京市出租车管理局于1996年10月下发《关于加强企业营运任务承包管理工作的通知》（129号文件），规定自通知下发之日起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照“出管局与出租汽车协会制定”的营运任务承包合同书与驾驶员订立承包合同。
这份129号文件，直接改变了出租车公司和司机之间的关系。
在此之前，出租车公司和司机之间的关系相当于地主和租地农民的关系。司机投入了除了出租车运营权之外所有的运营要素：买车的大部分费用（预交承包款），车辆保险，上缴千元左右的运营权租金（俗称“份子钱”），余下所有的运营收入都归司机所有，当然，也需自行承担亏损。司机劳累程度不高，收入尚可。
而新合同首先强调“不改变车辆所有权”的前提，即宣告此前的公司与司机的预交承包款合同无效；然后对“营运方式”“承包期限”“车辆价值保证金、营运收入保证金与承包金”等项规定了格式条款；最重要的是，合同书为各种租价的出租车规定了明确的月承包金额，企业可以上下浮动15%。
这一纸格式合同，彻底改变了公司与司机之间的利益分配。一个显而易见的事实是，司机们用10多万元买来的车及6年或8年的经营权，一夜之间，以政府文件的形式，被公司“拿”了回去；而经政府“无偿授予”公司的经营权，则成为出租车运营利益分配的核心；这还不够，出租车司机每月上缴款额也从1400元至1700元，变成了文件规定、必须上缴的3000元至6000元。
很容易就能算出：当司机以13万元（平均价格）的预交款承包一辆“夏利”，每月交1500元承包金，承包5年后，司机一共付出约22万元；但按照“标准承包合同”，司机每月须上缴承包金4500元，5年仅“份子钱”就达27万。除此之外，还要缴纳一笔3万到6万不等的风险抵押金，相当于多缴纳10万元。
1995年，北京全市出租车为56686辆，权且以此为底线计算，在1996至2001年间，全市出租车司机共多向出租车公司缴纳近57亿元。
2004年的车型更换之所以受到广泛关注，是因为部分公司与司机之间还保持着1996年以前的运营关系，而强制更换车型，成为这些出租车公司强迫司机转换运营合同的最后一次机会。
管制之病为何难解？
8年之后，我们力图回访相关部门，再次探讨北京以及全国的出租车管理体制为何乘客不叫好、司机也不买账时，几乎面临和8年前同样的境地：政府主管单位生硬地回绝了采访请求，各大出租车公司也以不方便为由婉拒。
可以获得的有限信息是：北京市出租车饱有量仍为6.6万辆，十年间几乎没有大的增长，然而仅北京摇号后每年就新增24万辆私家车；北京市运管局规定的出租车公司收取的单班车月管理费不得超过5175 元（“份子钱”），双班车不超过8280元；从2005年开始，与司机签订合同时，原来预收取的风险抵押金转为收取预交承包金，单班车是15000，双班车是每人10050。
看起來出租车司机的负担在减轻，但似乎所有市民都对出租车行业抱有越来越深的不满；与此同时，出租车司机的不满似乎也在加剧。
长期研究出租车行业的传知行社会经济研究所所长郭玉闪在2009年《出租车行业管制系列研究报告》中称，据不完全统计，从2004年到2009年8月份间，中国出租车业平均每个月要发生约1.2起群体事件。他认为，根源在于特许经营准入制度，“本来是市场决定数量，但现在是政府来决定”。
以厦门为例，相关数据表明，1993年底，厦门共有出租车3447辆，13年后的2007年，这个数字仅增加199辆，而厦门市的人口却增加了126万。按照国家标准，大城市万人出租车拥有量是20辆，以目前厦门常住人口为353.1万计算，出租车数量应在7062辆，但实际只有4802辆。
对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授庄序莹告诉《中国新闻周刊》，城市规模的扩大和居民收入水平提高，对出租车的需求也不断增加，但政府对出租车运营牌照的发放没有随市场需求调节，这是市民需求得不到及时满足的主要原因。而卖方占市场主导地位的情况下，没有充分竞争，就不会有较高的服务质量。
不过，中南财经政法大学经济学院教授曾繁华认为，不可能完全放开经营权，尤其是特大中型城市，交通本已面临瘫痪，无法承受放开带来的后果，数量管制、价格管制、准入管制和政策调节，缺一不可。
唯一愿意向《中国新闻周刊》透露些许情况的出租车行业内部人士，是一位从业12年的出租车公司办公室主任。
在确认可以匿名后，他分析说，出租车公司仍有其存在的价值，无论从规范管理而言，从保障司机与乘客利益而言（现在出租车公司与司机要签署三份合同），或者从发生事故的善后而言，都需要其作为协调人出现。
“现在北京市出租车司机80%是来自北京远郊区。开车的技术性并不高，和流水线工人区别不大，这就决定了这个行业的从业人员素质相对较低，”他说，“也意味着他们的自律性会比较差。” 这决定了出租车公司存在的必要性。
然而，他认为北京出租车管理制度的另一缺点被忽略了：公众只强调出租车的管理，却很少考虑到对出租车司机的服务，比如北京市至今没有一处出租车司机休息场站；政府要求司机提供IC卡刷卡服务，但刷过卡后司机往往无法兑换；大多针对出租车的科技服务手段也都停留在原始水平。
《中国新闻周刊》采访的多位专家均表示，造成目前出租车行业种种困境的原因之一，是当年政策制定缺乏前瞻性，囿于特许经营等诸多限制，出租车经营无法按经济的实际发展自主调节，形成垄断市场，导致底层司机和消费者的利益受到侵害。
然而，在可以预见的未来，目前的管理体制似乎仍难有较大变化。根据《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》，北京市出租车总量未来仍将保持为6.66万辆，这意味着供不应求仍将是主要的市场前景，而出租车公司仍将作為垄断主体主宰市场。
或许是为了安抚公众的焦虑，规划承诺：将使全市具备调车功能的出租汽车数量达到75%以上，以保证车辆空驶率降低到35%以下。
不过上述出租车公司人士给出的另一个数字提醒我们情况远没有那么乐观：“不可能6.6万辆车都在街上跑。车要保养、维修，司机也要休息，各种因素下来，实际上每天同时能保证5万辆在路面上就已经是相当高的量了。”
