我国城市基础设施建设融资模式探讨

■王文峰 博士生 施慧洪、2、3（、首都经济贸易大学金融学院北京 00070 2、中国社会科学院经济所博士后流动站 北京 00836 3、美国哥伦比亚大学 美国纽约 0027）

我国城市基础设施建设融资模式探讨

■王文峰1博士生 施慧洪1、2、3（1、首都经济贸易大学金融学院北京 100070 2、中国社会科学院经济所博士后流动站 北京 100836 3、美国哥伦比亚大学 美国纽约 10027）

随着我国新型城镇化的加速推进，对城市基础设施的需求越来越高，但基础设施建设资金需求量大，仅靠政府财政支出是远远不够的，要缓解资金缺口，就必须建立以市场化融资为主，投资主体多元化、融资渠道多样化的融资体系，加大对项目融资等模式的推广和应用，既是我国经济发展的客观需要，也是顺应经济体制和投融资体制改革的重要举措。

基础设施 融资模式 项目融资

城市基础设施的基本内涵

（一）城市基础设施定义

1990年在原建设部《不同类型城市基础设施等级划分与发展水平的研究报告》中，将城市基础设施概括为能源系统、水资源和供排水系统、交通运输系统、邮电通信系统、城市生态环境系统、城市防灾系统等“六大系统”。1994年《世界银行发展报告》将“经济基础设施”定义为永久性的工程构筑、设备、设施，主要包括公用事业(电力、通讯、供水、环境设施和排污系统、废弃物处理系统等)，公共工程(大坝、灌渠和道路等)及其他交通部门(铁路、城市交通、机场等)。两者的定义基本一致，目前已被广大学者接受，成为界内权威性的定义。

（二）城市基础设施的基本特征

资产专用性。主要是指城市基础设施为某一特定行业提供便利，具有固定性，形成巨大的资本沉淀，投资回报取决于提供的服务流量和价格。系统性。主要是指城市基础设施服务能力是由道路网、供水管网、电网等多个子系统构成，子系统之间必须保持协调发展，同时要与经济社会发展保持同步、协调发展。社会福利性。城市基础设施一般由政府财政资金投资，大大节约了企业生产、居民生活的社会成本，使企业获得更高的生产、运输、消费效率等公共服务。垄断性。高额的投资成本决定大多数基础设施具有垄断性，但是部分具有竞争性，但垄断性与竞争性随着技术进步、市场需求、收费制度等因素的变化而改变。

（三）城市基础设施分类

根据项目区分理论，将城市基础设施建设项目分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目三类。非经营性项目没有明确的收费机制，无未来现金流，主要由政府投资建设、运营及维护，以实现社会效益。如市内道路、消防、公共绿地等。经营性项目有市场收费机制，通过市场运营可以收回投资成本，因此该类项目可以通过市场化社会融资建设。如供水供电、通信系统等。准经营性项目指介于经营性项目与非经营性项目之间，具有一定的公益性和潜在利润，但无法收回投资成本，因而需要政府采取措施支持其运营。如废弃物收集和处理等。非经营性项目、准经营性项目和纯经营性项目在一定的条件下可以转换，如图1。

发达国家城市基础设施融资模式

市场主导型。美国的市场经济体制决定了基础设施市场化融资模式，其特征是：一是投资主体以私人为主。政府参与少数基础设施项目投资。据统计，近20年美国政府投资的国营铁路仅占25%，与我国铁路几乎全部由政府投资大相径庭。二是政府投资以间接为主。主要是减免税收、提供补贴或其他行政和法律手段等。三是创新融资方式。政府积极鼓励吸纳社会保险基金、发行市政债券、资产证券化等融资方式，同时鼓励利用发达的资本市场融资。

政府主导型。这一模式的代表是德国和法国，其特征是：一是政府是投资主体。对非经营性项目如城市道路、地铁等完全由政府财政预算投入，如果财政资金不足则由政府向银行贷款，对经营性项目，如供水、供电等行业，政府鼓励企业市场融资。二是政府掌握特许经营权。政府对供水、燃气、污水处理等行业授予中标企业特许经营权，并签订协议保证政府目标的实现。三是采取多种方式筹集资金。对经营性基础设施项目，广泛采取银行贷款、项目融资等多种方式筹集资金，并积极拓宽融资租赁、信托融资等融资渠道。

我国城市基础设施融资模式

（一）城市基础设施融资的发展历程

第一阶段：1953年到改革开放初期（1982年）。本阶段投资主体和资金来源相对单一，主要以政府投资为主导，政府预算内资金占80%以上。新中国成立初期，经济发展水平落后，通过政府直接投资，发挥基础设施的规模效益，提高了基础设施的投资效益。

第二阶段：改革开放初期到20世纪90年代中期。随着我国市场经济体制改革的不断深入，投融资体制也发生了一系列变化，主要表现为：一是1984年实施“拨改贷”政策，由国有银行代理执行，其实质依然是政府投资，只是直接投资改为间接投资；二是逐步确立企业作为市场投资主体的地位；三是资金来源渠道也逐步增加，如开始采取吸引外资、发行债券等方式为基础设施建设筹集资金。由于政府不直接投资，没有监督动力，导致了投资效率低下。

第三阶段是20世纪90年代至今。此阶段国家提出了“投资主体自主决策，银行独立审贷，政府宏观调控”的改革目标，主要特征为：一是将投资项目分为公益性，基础性和竞争性三类，公益性项目由政府投资建设；基础性项目以政府为主，并广泛吸引企业和外资参与；竞争性项目由企业投资建设。二是停止“拨改贷”，实行项目资本金制度。这标志着我国基础设施投资体制逐步得到完善和确立，促进了基础设施投资主体、融资渠道的多样化，提高了基础设施的投融资资效率。

（二）基础设施融资中存在的问题

政府投资边界不清晰。如政府对电力、交通等经营性项目投资过多，同时将应该由政府承担的项目推向市场。例如在国外公路建设是政府投资重点，而在我国公路建设市场化，导致收费站林立，影响了运输效率。

对基础设施市场化改革不够深入。近几年，我国在机场、电力、通讯等领域进行了市场化改革，取得了较大成就，但是缺乏相应配套制度，导致私人资本参与风险过大。2012年国家出台多项措施鼓励民间资本参与基础设施建设，但是依然存在“玻璃门”、“弹簧门”等现象。

地方政府负债规模越来越大，潜在风险增加。据审计署2011年审计，截至2010年年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元；全国近两成、共78个市级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，部分地区出现了逾期债务存在较大的风险隐患等。

（三）基础设施融资模式

1.传统融资。余池明和张海棠在《城市基础设施投融资》一文中，将城市基础设施传统融资途径归纳为以下几种：政府财政投资。政府财政投资非经营性项目，体现社会公共利益，弥补民间资金不足，但是政府有限的财力难以满足庞大的基础设施建设资金需求。政策性融资。政策性融资是政策性银行以政府信用为担保对基础设施项目提供的金融支持，其融资成本低，风险小，但适用面窄，有一定的规模限制。商业银行贷款。由于基础设施贷款期限长、利润低等原因，不符合商业银行利润最大化的经营理念，以及会使银行资产（贷款期限长）与负债（存款多为短期）的期限不匹配，因而大多商业银行不愿意对基础设施提供长期贷款。利用资本市场筹集。随着基础设施市场化融资发展，资本市场将成为基础设施项目重要的筹集渠道，但是通过资本市场筹集资金要以收益为前提，所以这种方式不能用于纯公益性基础设施项目。

2.项目融资。项目融资是以特定项目的资产、预期收益或权益作为抵押而取得的一种无追索权或有限追索权的融资模式，一般应用于现金流量稳定的发电、铁路、机场、桥梁等大型基建项目。20世纪80年代以英国为代表的西方国家，在发展项目融资的基础上，提出了民间资本参与城市基础设施建设等措施，并派生出了BOT、TOT、PPP等新型项目融资模式。20世纪90年代，BOT、TOT、PPP模式在世界范围内得到了广泛应用，其中以发展中国家最为迅速。

项目融资主要优点：一是弥补财政预算不足，减轻政府财政负担；二是有效转移和分散基础设施项目的投资风险；三是提高资金的使用效率；四是提高项目的运作效率等。

BOT融资模式。BOT是政府与项目公司签订特许权协议，由项目公司筹资和建设城市基础建设项目，在特许期内项目公司拥有、运营和维护该项设施，并通过提供产品或收取服务费用，回收投资、偿还贷款并获取合理利润。特许期满后，项目无偿移交给政府。如我国广西来宾B电厂是1995年经国家批准的第一个真正意义上的BOT项目，目前已经取得了全面成功，被誉称为“来宾模式”。

TOT融资模式。TOT是BOT融资方式的新发展，是指政府部门将已建设好项目一定期限内的所有权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，合约期满后，再交回给政府部门。TOT可以盘活存量的基础设施项目，为政府建设新项目提供资金。如1993年辽宁沈海电厂将一部分股权转让给香港汇胜集团，成为我国第一个以TOT方式允许的企业。

PPP融资模式。PPP是指政府与民营企业签订合作协议，授权民营企业代替政府建设、运营或管理基础设施项目，通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益的融资模式。如北京地铁四号线是采用PPP模式融资的经典案例，既吸引社会投资者的参与，又提高资金使用效率及项目管理水平。

促进城市基础设施融资体制创新的措施

创建良好投资环境，充分发挥政府的主导作用。投资环境影响投资项目收益，进而影响投资者的行为，因此各地政府应建立健全投资政策和法律法规，创建良好的投资环境，吸引更多的投资主体；同时进一步完善政府在基础设施项目规划、融资、建设及管理方面的主导作用。

探索建立多元化融资模式。地方政府应积极探索多元化融资模式：一是推动政府与市场共同成为基础设施投融资主体，形成政府、企业、个人多元化的投资主体。二是通过拓展银行、信托机构、资产证券化等融资渠道，形成多样化的融资方式，缓解基础设施建设巨大的资金缺口。

鼓励国外资本、民间资本参与基础设施建设。鼓励外资和民间资本参与基础设施建设，可以改善融资结构，减轻政府财政负担：一是通过设立基础设施投资基金和外资管理平台，向国际金融组织申请贷款等方式，积极吸引外资参与基础设施建设。二是鼓励民间资本参与基础设施建设。2012年以来，国务院多次发布文件强调各地应积极鼓励民间资本参与基础设施建设，吸引更多的民间资金参与基础设施投资和建设。

积极推广项目融资模式。项目融资对政府、项目公司及公众具有多重优势，不但能减轻财政负担，加快发展基础设施，同时能充分发挥外商和私营商的能动性和创造性，吸引先进的管理经营，提高基础设施建设、经营、管理效率和服务质量。因此，我国各地政府应积极探索推广项目融资模式。

构建多层次的基础设施融资监管体系。监管是保持竞争、提高效率的首要途径。在探索基础设施市场化融资过程中，各地政府应建立健全基础设施建设市场准入、运营监管及竞争机制，同时应加强审计管理，强化政府、公众对基础设施融资及建设的监督职能，提升基础设施建设投融资效率。

1.世界银行，毛晓威等译.1994年世界发展报告.中国财政经济出版社.1994

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