德昌县粮食生产现状及发展思路

□欧阳朝晖

德昌县位于四川省西南部攀西经济走廊的腹心地带，属亚热带高原季风为基带的立体气候，年均气温1 7.7℃，最冷月平均气温1 0.2℃，年均降雨量10 4 9 m m，年均相对湿度6 3％，年均日照时数2 1 4 7小时，≥1 0℃积温5 7 8 7℃，无霜期3 0 0天，冬春季干旱少雨，日照充足，气温较高，是发展优质、高产、高效特色农业的理想之地。上世纪9 0年代，以粮食作为农业生产的主导产业，但随着农业生产的发展和经济结构的调整，目前粮食生产面临诸多问题。

一、现状

2 0 1 2年末，全县有2 2个乡镇，1 3 7个村委，乡村人口1 8.2 2 1 3万人，占全县总人口2 0.8 5 1万人的8 7.4％；乡村劳动力资源数7.3 1万个，从事农业人员数占4 0.1％，转移出省内外其它县的劳动力4.6 9万人，占2 5.7％。是一个以种植业为主的农业县。全县总耕地面积2 3.8 3 9 5万亩，农作物播种面积4 7.2 9 3 5万亩，其中粮食作物2 6.4 1 2万亩，占总播种面积的5 5.8 5％。主要粮食作物有：马铃薯、玉米、水稻、小麦、大麦、大豆、豌豆、蚕豆等。近年来，我县在稳定家庭承包经营的基础上，坚持因地制宜、分类指导的原则，落实粮食规模化生产的指导服务，积极探索粮食规模化生产的有效形式，通过推进土地流转，促使土地经营权向专业合作社、种植大户集中。但在粮食生产的规模经营上仍未取得较大的进展，大面积的土地流转主要用于烤烟、大棚生产上，粮食生产大户最多的也只在1 0～1 5亩左右，并且土地分散不集中。

二、存在的问题

1.起点低、规模小、步伐慢，集约化程度不高 全县规模最大的种粮大户是德昌县六所乡农户杨本林，流转耕地面积1 5亩，自有耕地1 5亩，种植稻谷2 0亩，玉米1 0亩；其他种植户面积就更少，多数在1 0亩左右。据调查，全县种粮大户多数都是因为主要劳动力外出打工而进行的临时性的流转，一般以1年为限。由于土地承包时，同一户农民均搭配有肥瘦大小不一的田土，土地零散，转出户与转入户多在亲戚和邻里之间进行，向大户流转的较少。土地流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态，难于实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，在一定程度上制约了粮食生产规模经营。

2.自发性、盲目性、不均衡性较大，农户参与积极性低 我县粮食规模经营尚处于起步阶段，缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，没有形成推进规模经营的市场机制、土地流转机制和激励机制。土地流转主要是农户与农户之间、农户与集体之间、农户与企业之间，流转形式单一，自由性和随意性较大。特别是户与户之间的土地流转，多数以口头协议为主，没有形成书面合同。由于条款不全、责权不清、审核不严，极易发生纠纷。

3.农村养老、医疗、社会救助体系不健全，传统“恋地”情结浓 农村承包土地是稳定、长期不变的，承包土地还负载着农业户籍人口的社会保障功能，任何人无权剥夺、侵占农民的土地承包权。目前，我县农村由于农民的社会保障机制还没有建立完善，中老年农民普遍把土地作为最基本的生活保障的最后一道防线。首先，随着“一免三补”政策的贯彻落实及粮食最低保护价的持续上涨，不少支农、惠农扶农政策均以承包土地作为基准，农民保留土地经营权后无任何负担，农户不肯轻易流转土地承包经营权；其次，随着工业化、城镇化进程加快，土地资源的紧缺，农户对土地普遍有增值预期和保障心理，宁愿抛荒也不肯进行流转；再次，随着市场竞争激烈，农民非农就业难度增加，相当多的农民不能彻底离开土地，把承包田作为自己生活保障的最后一道防线，只要有了土地，生活就有了保障。在外打工的农户宁可将土地交给亲戚、邻居、朋友代耕代种甚至撂荒，也不愿将土地流转，进行适度规模经营。

4.土地不集中、不规则、不均匀，机械化作业难度大 我县发展粮食适度规模经营的农户主要是承包集体耕地和租赁农户耕地相结合两种类型，规模经营的面积较小，主要集中在1 0～1 5亩，由于实行家庭平均承包土地的制度，各家对土地流转的意愿不同，流转后的土地普遍存在“插花”，没有集中连片，田块高低不平、大小不均，难以机械化操作，粮食生产耕作还是主要依靠人工投入，影响了规模化生产的效率。

5.收益低、风险大、缺保障，经营压力难于承受 农业是受自然和市场双重影响的弱势产业，极易因极端天气导致减产或绝收。尽管灾后国家会给予一定补贴扶持，但与损失程度相比则显得杯水车薪，这大大影响了种粮大户和专业合作社对粮食规模化经营的积极性。

6.投资大、扶持少、融资难，保障激励机制缺位 2 0 1 3年，我省在国家种粮大户补贴的基础上大幅提高了对种粮大户的补贴标准，改变以前统一每亩补贴2 0元为3 0～1 0 0亩4 0元，1 0 0～5 0 0亩6 0元，5 0 0亩以上1 0 0元。除种粮大户外，还明确将以种粮为目的而组建的粮食专业合作社也纳入补贴范围。省内成都、德阳等地已出台了促进粮食规模经营的扶持政策。目前就我县而言，还没有确切的扶持适度规模经营政策。由于种粮大户的经营规模较大，从事粮食适度规模经营的种粮大户、专业合作社等在支付流转费用、购置生产资料等方面需投入大量资金。目前，农户贷款的主要渠道是农村信用社，从银行贷款只是成立了公司的农户用企业资产抵押才能获得，由于缺少资金抵押无法获得或仅能得到额度较小的贷款，融资难成为制约粮食规模化生产的最大瓶颈。

7.技术技巧、管理方法、经营策略滞后，高素质职业农民缺乏 据调查，随着大量农村青壮年劳动力的外出打工，形成了一个以妇女、儿童和老人为主体的留守群体。从事粮食生产的劳动力大多年龄偏大、文化层次偏低。发展粮食规模经营必须提高设施装备水平，以减少生产成本，提高市场化水平获取最大收益，而每一环节成功以否均取决于经营管理者的决策和管理以及操纵水平。因此，具有现代科技知识和创新精神的职业农民是农业规模化经营成功与否的关键要素。如何加大农村劳动力培训力度，全面提升劳动者素质，尽快培育一大批有技术、懂经营、善管理的新型职业农民，已日显紧，亟待解决。

三、对策与建议

1.粮食适度规模经营推进现代农业建设 该举措既是提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全的重要措施，又是促进农民增加收入、提高农民生活水平的基本途径，还是持续推进工业化和城镇化健康发展的必要条件。近年来，通过科技示范场建设和粮油高产创建的实施，农民种粮，特别是通过在粮食专业合作社的引领下，取得了很好的种粮效益。实践证明，通过适度规模经营，能有效地确保粮食生产实行“六个统一”，即：统一品种、统一育秧、统一播种时间、统一配方施肥、统一抛插密度、统一病虫防控，从而能有效地应对农村普遍存在劳动力缺乏、规模种粮“高成本、低效益”和耕地撂荒等问题，有利于稳定粮食生产面积，保障粮食的产量安全。没有规模经营，粮食生产效率就很难提高。就目前德昌县粮食生产实际，粮食规模经营已显滞后，已经成为制约粮食生产发展的最大瓶颈，不能适应生产发展的要求。为了进一步加快农业结构调整步伐，构筑新的粮食生产格局，营造市场竞争优势，实现粮食产业化经营新突破，必须在土地流转，适度规模经营上大做文章，合理配置土地资源，促进农村经济发展，增加农民收入。

2.实施差异化发展战略，构建多点多极支撑发展格局 我县属于典型的立体型气候，地形地貌类别多样，经济格局、交通条件、产业基础各不相同，其粮食规模化经营定位也应当各有差异。从目前的现实出发，按照建设高产、优质、高效、生态、安全农业的总体要求，把统筹城乡发展作为基本方略，把保障主要农产品安全有效供给和促进农民增收作为首要任务，把聚集先进生产要素作为重要手段，把创新体制机制作为强大动力，一手抓安宁河谷乡镇率先实现农业现代化，一手抓茨达河及民区乡镇扶贫攻坚追赶跨越式发展。鼓励各地先行先试、率先发展，争取形成一批能代表多点多极推进现代农业发展方向的典型，以点带面，示范带动其他地区的发展。

3.以稳定农村土地承包关系为根本，搞好承包土地“确权”工作 目前，农村土地制度已经在事实上形成了“三权分离”的局面，即土地归“集体”所有（所有权）、农民按户承包（承包经营权）、土地使用权可以自由流转（使用权）。农村土地“三权分离”的现实决定了农民拥有的土地承包经营权已经具备了物权属性，享有土地资产排他性的收入权等项权利。目前仅有西昌、冕宁等县已经开展试点工作，只有进一步明晰土地产权，强化土地承包权的物权性质，确保农民拥有完整充分的土地权利，才能使农民真正享有土地的处分权，行使转让、出租、入股和抵押等权利，同时，搞好登记、颁证工作。只有完整的承包经营权，才能形成土地使用权流转的市场机制。

4.规范粮食适度规模经营管理，构建并完善农地流转的市场机制 不断加强制度化建设，大力提倡粮食适度规模经营，积极指导土地流转，进一步规范流转行为、流转程序、流转手续，确保双方的权益。一是要规范。在平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同，明确流转土地的面积、期限、起止日期、用途、双方当事人的权利和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等。二是要完善土地流转工作制度。建立土地流转鉴证、备案、登记和档案管理制度，及时办理申请、登记、鉴证、备案等相关手续，专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作，妥善解决土地流转纠纷，积极做好农户的思想动员及宣传解释等工作。大力发展市场化的“土地流转交易所”等中介服务组织，土地信息收集、整理、广告、政策咨询、信用担保，开展土地资产评估，接受供求双方咨询，为供求双方提供流转平台，以提高土地流转的成功率。在县、乡、村建立专门的土地流转服务机构，搭建三级服务平台，提供转前、转中、转后全程服务。

5.建立健全适合农村特点的社会保障体系，构建促进农村劳动力转移的长效机制 一是大力发展农村二、三产业，拓宽农村劳动力的就业渠道，并以产业的集聚带动人口的集聚，促进农村劳动力向非农产业、向城镇转移；二是加大对农村劳动力的培训力度，大力培育农村劳动力市场，提高农村劳动力非农就业技能，拓宽就业门路；三是继续深化城市户籍管理制度改革，打破农民身份的限制，改变农民的“恋地”观念，鼓励农民离土离乡，进入城镇安家入户，减少农民对土地的直接依赖；四是要加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境，消除农民离土的后顾之忧。

6.培育高素质的职业农民，打造一支传统农业向现代农业跨越的人才队伍 加大对从事粮食种植农民的培训力度，特别是现有的专业种粮大户的领头人，使之成为具有现代农业观念的新型粮食生产能人。鼓励有志于粮食生产的年轻大学生到农村创业，政府从资金、业务培训、税收优惠、土地流转政策上对其给予充分的支持，尽快培养一批拥有现代生产农业科技知识、愿意从事粮食生产的一代新型农民，使之成为我县粮食规模化生产的主体。逐步探索建立农业从业人员与农业生产组织的准入制度，使宝贵的粮食生产耕地流入到“想种粮、会种粮”的粮食生产主体手中。

7.加强农田基本设施建设，降低规模生产成本 依托国家项目，整合资金投入，进一步加强对农业基础设施的投资，加大对农业综合开发的力度，改善农业生产的自然条件，增强抗灾能力。特别是要加粮食产区的田形调整，使农田集中连片，为粮食生产的规模经营创造良好的自然条件。在土地承包制度不断完善的前提下，整合各部门对农业的投资，重点对粮食主产区的不规则田、高塝望天田、下湿田进行整改，使小田变大田，让土地集中连片。改变原来各家各户土地插花分配的状况，使田地重新集中连片，打破目前承包土地“小、散、乱、差”的局面。把经过整改后的农田，根据土地质量的好坏，评估每块土地的承包价格，然后实行公开招标、择优发包，让愿意种田、承包租金高的种田能手集中耕种，不愿耕种的农户则享受其拥有承包权所应得的经济利益。

8.加大扶持力度，积极发展新型粮食经营主体 开展粮食适度规模经营的制约因素多，工作难度大，更需要制定相应的政策加以扶持。建议借鉴内地先进经验，在县级财政预算中安排一定额度的粮食适度规模经营专项基金，加大对适度规模经营者的扶持。同时，通过鼓励和发展种粮大户、家庭农场、农民专业合作社和龙头企业等措施，整合农业资源，形成粮食规模化经营，创建先进管理模式，提高管理水平，搞好粮食的深加工，提升粮食价值，反哺粮食生产。

9.建立适度规模经营抗风险机制，保障经营者的权益 切实增强农业、农村和农民抵御自然灾害和意外事故风险的能力，建立适度规模经营保险长效发展机制，充分发挥政策促进作用，运用保费补贴等调控手段，积极引导和鼓励种粮大户、龙头企业、粮食专业合作社参加农业保险，为粮食生产保险提供良好环境，调动各方力量共同投入，增加粮食规模化经营的抗风险能力。积极探索建立农业信贷、救助政策、其他支农惠农政策与农业保险相结合的机制，以发挥财政政策的综合效应，解除适度规模经营者的后顾之忧，让他们在思想上没有负担，敢于放手去干，在机制上保障经营者的权益。