提高环境影响评价中公众参与有效性的讨论

岳自恒，陈 龙

(长安大学 环境科学与工程学院，陕西 西安 710064)

近年来，因忽视民意对环境影响的关切而被叫停、甚至引发群体性事件的建设项目屡见不鲜。综观这些项目，往往都获得了字面上含有公众参与的环境影响评价报告，然而其中的民意真实性令人生疑。名义上，公众参与环评可以通过信函、传真、邮件或参加座谈会、听证会等形式，但这些方式的有效性不容乐观。［1］为此，通过对环评中公众参与有效性的研究，提出关于提高公众参与的有效性对策。

1 环境影响评价中公众参与存在的问题

通过对实践中公众参与环境影响评价程序和内容的了解，我国目前的公众参与环境影响评价还存在不少的问题，主要体现在:

1.1 公众参与机制的不足

现行的公众参与机制体现的是公众与环评工作组之间的信息交流，公众在参与阶段与项目方和环境行政机关的交流几乎没有。虽然在《环境影响评价法》中对公众参与专项规划和建设项目的环境影响评价作1了明确规定。但是这些规定，都太过原则，缺乏可操作性，使得中国的公众参与制度基本上还停留在“纸面上”，这不仅对均衡项目方和公众间的利益不利，而且也不利于公众对项目方和环境行政机关进行监督。［2］

1.2 信息透明度不够

虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》对保障公众获得环境信息，促进公众参与决策等方面作了一些原则性的规定，但这些规定大多是从政府部门的要求和角度出发的，未在制度上明确公众获取信息、参与决策的方法，在信息公开过程，存在信息公开的次数和时间不够、信息公开范围不合适、信息公开内容不完全等问题。这样就导致了公众很难通过环评工作组对建设项目几分钟的介绍就能了解到项目的真实影响。项目环境信息公开存在的问题还表现在环评报告不公开，审批结果不公开，环评报告不公开，使公众无法知晓自己的建议和意见是否得到公正的、客观的反映，也使环评工作组为了自己的环评费而弄虚作假成为可能，审批结果不公开，使公众参与环境影响评价应起的监督作用形同虚设，从而严重阻碍了公众参与的积极性，最终导致公众参与流于形式。［3］

1.3 调查中的固定性与项目多样性、地区差异性的矛盾

在安排公众参与计划时，调查内容的固定性，没有考虑项目自身特点，地区差异及当地公众参与人群的实际情况等，这些问题使公众参与对象的代表性交叉。因此在调查中就导致了调查的片面性，使参与者不能全面了解规划的前瞻性，失去了调查的真正意义。

1.4 公众参与中主体数量、参与阶段、反馈意见方面的问题

参与主体数量太少。公众参与的对象选取多数仅限于直接或间接受影响的团体或个人，但是这些团体或个人在数量上太少，不具有很好的代表性，所以在规划环评中不能体现出对环境充分考虑。

参与阶段不完全。在实践中，作为公众参与基础的环评前参与不充分，作为公众参与监督机制的环评后参与根本就没有，严重影响着环评中公众参与的质。

对公众反馈意见的分析过于简单，目前的做法基本上是把公众反馈意见统计归纳后列入表格，并简单陈述。缺乏对统计归纳进行客观公正后，提出的具体决解办法并进行实施。

1.5 公众参与的意识尚没有完成从自发到自觉的转变

目前我国公众参与的现状是，人们在思想上尚未形成公众参与政府决策的观念和习惯，许多人还没有切身体会到生态环境恶化与自身健康的利害关系，公众参与还没有形成从自发到自觉的演变。

综上所述，实践中的公众参与存在着不少的问题，严重影响公众参与的有效性。

2 提高公众参与有效性的对策

由于环境影响巨大、持久，范围也更加广泛，因此要求环评能促进政务公开和公众参与。项目环评要更能为公众提供范围更广、层次更高的平台，使公众能及早地对关系他们切身利益的发展规划了解。

2.1 健全公众参与机制

提出公众在参与阶段与项目方和环境行政机关的交流。能够使公众对项目方和环境行政机关更好的了解与公众有关系的规划对他们的影响，提出公众的疑惑和顾虑，也增加了他们相互之间的信任和亲和力，这样使得整个规划环评的公众参与更有真实性和有效性。同时对《环境影响评价法》中的原则进行灵活的学习，同时指导对规划环评的原则的运用，使《环境影响评价法》落到实处。通过公众参与 EIA，建立了决策者、环评者和公众之间的交流渠道，克服了中国的传统环境决策模式的缺陷。

2.2 完善信息公开制度

信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与环境影响评价程序的前提。公众知情权是参与权的前提，要实现公众的知情权，相关机构就必须履行信息公开的义务。有效的信息公开是公众参与环境影响评价的第一步骤和先决条件，只有掌握充分的信息，公众才能有效参与环境决策。可以借鉴发达国家和地区在环境信息公开领域的经验，制定《环境信息公开法》，或在《环境影响评价法》中完善信息公开的内容。

2.3 在调查内容中对多样性、地区差异性的体现

环评公众参与调查表的设计，应避免专业化，注重科普性，调查内容的设计，应当简单、通俗、明确、易懂，避免可能对公众产生明显诱导的内容。公众参与调查表的内容应该包括:①被调查者的基本情况;②体现规划的背景和主要内容;③反映规划与当地经济发展的关系;④体现规划征地、拆迁和安置政策;⑤反映规划的环境影响情况，可以以环境要素为基础，抓住主要的环境影响作重点回答;⑥体现规划的环保措施特点;⑦体现群众的要求和意愿;⑧被调查者有何其他建议和要求。背景调查有助于科学的分析。公众参与的目的是提高规划的环境和经济效益，在内容设置中应体现公众对此的意见［4］。

2.4 对公众参与中主体数量、参与阶段、反馈意见方面的问题的建议

2.4.1 增加公众参与中主体数量

明确环境影响评价中公众的界定，在选择公众参与者时，首先应以评价范围内直接受影响的人群和社会团体为主，因为他们是项目的直接受益者或受害者，其次要考虑其他感兴趣的团体，这些团体所提供的信息有助于找出规划环评的关键问题，如与环境保护密切相关的某些学会、协会以及非政府组织等。另外，可以考虑适当增加一部分项目的间接受影响者，如对环境质量要求较高的那部分人以及主动申请参加的人。总之，公众所在地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素都应该作为选取参与对象的重要考察方面。同时，充分利用媒体向公众宣传普及《环评法》，使公众认识到各类规划对自身环境可能产生的重大影响，从而能自觉主动参与对规划环评的监督，成为推动规划环评的主要力量。

2.4.2 让公众全程参与环评

在中国，公众参与一般只是在编制环境影响评价报告书阶段进行，这将不利于公众在环境影响评价的初期对工程的内容提出意见，及时了解环境影响评价的重点，公众参与结束后，公众意见在环境影响评价中便无法得到反映。因此公众参与应该贯穿规划环评的全过程。规划环评的后评估和监督，也需公众的积极参与。［5］由于规划具有动态变化性，在实施过程中也会出现未曾预料的问题，只有通过公众参与，从分析公众参与而得到的信息，合理总结公众意见，有利于顺应变化，对规划的实施进行调整和修正。

2.4.3 进一步重视对公众意见的处理

要使公众参与真正发挥作用，就要认真对待公众反馈意见。对公众意见应进行综合全面的整理和分析，有针对性地吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理的说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督［4］。

2.5 加强宣传，强化公众参与环境意识和法律基础

从立法方面为公众参与环评设立相应的保障机制，是保证公众参与有效性的重要基础。应健全我国《环境影响评价》的相关条例，完善最新出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》，通过立法活动，明确规定公民享有环境健康权、知情权、检举权、参与权等各方面的权利。

借鉴美国环境教育的经验，将正式教育和非正式教育相结合，从多个层面提高公众的环保意识和能力。同时，提高政府官员的环境法律意识。根据我国环评工作是“自上而下”的特征，定期组织政府成员学习环保知识及相关法律，并接受公众的监督。

3 案例分析

以陕西省某大型项目环评中的公众参与为例，该项目制定了详细的公众参与流程图(如图1)，首先让环评人员清楚每一个阶段要涉及要做公众参与，确保了在公众参与机制中的全过程和对内容的完整性。

图1 公众参与流程框图

该项目分为六个阶段进行公众参与调查，公众参与调查步骤见表1。由表1可以看出，该项目的环评人员通过认真的分析公众参与调查地点比较均匀地分布在项目沿线以上各区内，调查对象主要是沿线的居民、单位职工、公交乘客、拆迁户、关心项目建设的群众、有关专家等。受访者包括不同年龄、不同性别、不同文化程度、不同职业的市民，以期了解他们的态度和意见。

根据调查目的不同，分别确定了两次调查的重点对象并制定了不同的调查内容。第一次公众参与的调查对象主要有受项目建设直接影响的政府相关部门、单位和个人，受项目建设间接影响的个人、单位，以及关注项目建设的其他公众。第二次公众参与调查对象主要是受项目建设直接影响的单位和个人。

项目调查范围较广、调查对象层次多样，主要采用媒体公示、现场走访和填写调查表等方法，调查中，调查人员向沿线公众介绍工程概况、可能产生的环境影响，从而深入了解公众对工程建设的意见和要求，听取公众对线位的敷设方式、站点的设置、环保措施的选取等方面的意见，了解公众普遍关心的问题和建议。

第一次公众参与调查共发放问卷75份，回收有效问卷74份，回收率为98.6%。调查对象主要为可能受到项目影响以及关注项目建设的公众。公众参与人员结构组成见表2。

表1 公众参与调查步骤表

表2 公众参与人员结构组成统计表

从问卷的回收率以及对问卷人的文化程度和职业方面，确保了问卷的真实性和有效性，让公众充分了解项目的施工期和服务期的环境影响。促进了工程的顺利实施和对敏感地区的防护措施。

4 结语

公众参与，是环境影响评价中的一个重要组成部分。在评价过程中有效实施公众参与，可提高环评的有效性，促进环境决策和管理的科学性、公正性和公开性，并且在公众参与活动中，可以提高全民的环保意识。同时在公众参与中贯彻可持续发展，研究建立和完善公众参与 EIA的具体法律制度、参与范围、方式和期限，明确公众在 EIA中的各项权利、义务和责任，是完成党中央提出构建“和谐社会”，发展“循环经济”，建设“节约型社会”的重要任务。

［1］梁恒.环评的公众参与不能走过场［J/OL］.http://dialogue.banyuetan.org/dh/sdpl/120913/70760.shtml，2012 － 09 － 13.

［2］问泽霞.公众参与建设项目环境影响评价实证分析［J］.泰州职业技术学院学报.2005.8，4(5):62 －66.

［3］林剑，林庆华，肖唐付，等.规划环境影响评价中公众参与有效性的探讨［A］.第一届环境影响评价国际论坛论文集［C］.北京:中国环境科学出版社.20051 200–2031.

［4］陈航，寿智振.论规划环境影响评价的现状问题及建议对策［J］.环境污染与防治.2010.10，32(10):106 －110.

［5］钟志鲲.浅议环境影响评价的公众参与制度［J］.海峡科学.2010，6:117 －119.