美国社会管理经验对我国社会管理的启示

伍小虎

【中图分类号】C912【文献标识码】A【文章编号】1672-5158（2013）06-06-02

当前，我国正处于经济社会发展的战略机遇期，但也是社会矛盾凸显期。随着改革开放的不断深入，利益分化整合进一步加剧，社会结构进一步向以市场经济为基础的多元社会结构过渡并转型，而我国经济发展模式转换、体制深层次改革和全方位对外开放正在加速这种社会转型。在这样一个剧烈变革的时期，不仅历史上长期积累起来的深层次社会问题会凸显出来，而且还会出现一些新的社会问题和不确定因素，可能会与原先的社会问题交织在一起，错综复杂。能否有效化解以利益为核心的诸多社会矛盾，直接影响到我国的社会和谐，进而牵涉到能否抓住经济发展的有利时机，最终影响经济、政治、社会、环境全方位的均衡发展。于是，深刻把握新形势下利益矛盾的新特点，促进多元化利益诉求的平衡，提升我国社会管理能力成为全方位均衡发展的重要一环，甚至是必不可少的、应当给予优先发展的一环。

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。现代意义上的社会管理理论与实践较早出现在西方国家，本文旨在借鉴发达国家美国的经验，结合我国国情，探索如何提升社会管理能力。

一、美国社会管理的主要路径与经验

20世纪90年代以来，西方学者越来越发现，单一主体治理无法应对全球治理危机。在这种情况下，崇尚多主体治理的社会治理理论逐渐兴起。社会治理理论强调国家（政府主体）、市场（企业主体）以及社会（市民社会主体）合作治理的三足鼎立格局1，一道来调节和实现社会秩序。美国的社会管理主要路径和经验可以概括为三大方面。

（一）市场导向的社会管理定位

市场导向的社会管理定位严格遵循了社会治理理论，认为“一头独大”的政府将备受诟病。科层制、非人格理性逻辑的政府在现代社会活动中存在严重政府失灵的可能性，扁平化、网络化的政府运作方式才会受欢迎。与之配合，政府的社会管理定位必然强调去中心化、最小权力，采取公共服务购买、服务外包、准市场机制等方式完成提供公共服务的职能。目的在于尽量避免政府失灵，同时促进市场正常发挥作用。美国社会管理的理念是在政府与市场之间选择“更多的市场、更少的政府”，以降低成本、提高效率。总体上讲，许多其他国家由政府提供的服务，在美国则由非营利组织或私营部门提供。根据美国法律，非营利组织可以营利，但营利不能分红，盈余只能用于组织发展，这类组织分为150多种不同类型，覆盖领域非常广。美国还有八万多个行业协会，非营利组织提供的服务几乎占社会服务的一半以上。比如，黑水公司是美国著名的雇佣兵和保安公司，美国在伊拉克战争中许多军事任务都承包给了该私营公司。另外，国内税务局负责监管非营利部门依法收税和减免税问题；美国国会参议院财经委员会对非营利组织的问责性、透明性和运作能力建设等治理问题进行听证。

市场导向的社会管理定位具体做法包括：签约外包，将大多数公共服务和公共事业通过签订合同的形式与私营企业合作；特许经营，通过发放执照或许可证允许私营企业提供公共服务；代币券，把代币券发给公民替代现金以购买特定的公共服务；代理机构，由政府授权代理机构履行社会管理职能等等。

（二）社区干预的社会管理模式

依据社会治理理论，社区干预的社会管理模式强调社会组织等第三部门的志愿参与特征，强调公共领域的社区干预。社区建设是西方国家政府满足社会需求、应对社会挑战的主要方法之一。美国是一个移民国家，其公民来自不同的文化背景与宗教信仰，使社区之间需要的服务内容存在很大差异性。而政府提供的社区服务往往受到统一性、单一性的局限，很难被在社区生活的公众普遍接受。因此，美国各级政府都十分注意将决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区，认为让当地居民从自我利益出发参与社区管理更有效。比如，美国的政府官员选举由一轮轮的社区投票得出结果；在汉普顿等市，政府将社区发展基金的决定权交给当地的社会团体；在堪萨斯州，政府将城市家庭社会服务基金的分配权直接交给一家私营企业，该企业董事会由公司、慈善组织、工会和社区派员共同组成，共同决定经费的使用。

一般来讲，社区发展中涉及居民利益最多的是社区发展规划、土地使用计划，这些项目往往要举行多次听证会，在反复征求社区内企业、个人、社团的意见后才能做出决定，此过程中，充分体现了社区干预的社会管理模式。在美国，社区服务是以“社区干预”为主要目标，对贫穷、失业、犯罪和环境污染等方方面面提供服务并进行干预。目前，美国社区干预的首要任务是，解决社区居民的就业问题，为此提供各类社区服务。

（三）法制化的社会管理程序

依据社会治理理论，社会管理程序要求法制化，强调透明性和可监督性。美国是实行联邦制的国家，地方政府的独立性强，其社会管理的法制化经历了一个漫长过程。在此过程中，美国政府更多地是采用民意调查的方式，通过官民互动，逐步实现法制化的社会管理程序。比如，美国的政府经常进行“拥护度”、“得票率”的民意调查，媒体和舆论经常报道并揭发官员过失或犯罪现象，重视官民互动，以此实现社会管理的法制化进程。美国社会的公司责任法制化则是从最早关于公司是否应当承担社会责任的论争到公司应当承担哪些社会责任，再到美国各州在公司法中并入相关条款。同理，美国社会管理的法制化过程也是从一个理论先于实践，实践先于立法的过程，解决了法律的先进性与适应性的问题，并在实践中通过政府、市场、社会三方博弈的结果。

美国社会治理的主旨就是在政府、市场、社会的多元互动之中寻求三者的动态平衡，建立在平等合作基础上的多方共赢。它通过一个多中心的网络化互动过程，通过互动寻求均衡利益并针对社会公共问题形成一致的行动指向，通过相当程度上保持各主体的相对自主性和独立性，通过互动确立一套规范行为的正式或非正式的制度安排来实现2。

二、我国社会管理工作中存在的突出问题

在过去的二十多年，我国紧紧围绕经济建设这一重心开展工作，社会发展处于第二的位置，没有完全地跟上经济建设所要求的水平。近年来，作为社会稳定与社会风险重要指标如联名信增加率、集体上访增加率等不断攀升，说明了我国进入社会风险加剧时期，政府不得不面对一系列棘手的社会管理难题，包括治安、就业、弱势群体、环境等问题。究其背后社会管理的症结，主要有四大问题。

（一）政府社会管理职能界定过于笼统

由计划经济转变为市场经济体制改革后，城市公用事业仍然是由地方政府垄断经营，导致公用事业外部缺乏竞争压力，内部缺乏激励和约束机制，影响公共产品和服务提供的质量；另一方面，政府运用行政强制力对各类社会组织、私营组织仍在进行较为严格的管制，少数地方政府的某些过失行为映射出以全能政府的姿态凌驾于市场、社会之上的理念，极大地影响服务型政府角色的树立，归根究底是政府社会管理职能界定过于笼统。目前，政府的多数部门仍沿用计划经济体制下的单位制，即不管是行政的、经济的、事业的或政治的组织，均称之为“单位”，由党和政府统一控制和管理。单位制体现了政府的统一领导，政府集政治、经济、社会管理等各种职能于一身，同时，各单位承担不同的社会管理职能并相互隔离、各自为政，缺乏相互交流，存在封闭性和保守性。另外，政府的社会管理缺乏精细化管理理念，管理工作不够制度化，直接影响执行力，也说明了社会管理职能的界定过于笼统。

（二）社会自主管理能力较弱

户籍制度导致城乡之间存在着不同的身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度、财政转移制度，随着城乡发展差距的拉大，城乡二元化经济社会结构就不可避免的出现。在这样的背景之下，很容易出现“强政府、弱社会”的局面。果不其然，我国虽然已有成千上万的社会团体，但是他们大都带有准官方性质，附属于政府业务主管部门。这将在很大程度上抑制社会组织的意志表达，难以真正发挥市民社会在社会管理中应有的作用，更难于形成有效的社会自我管理机制。

（三）法律制度不够明晰

我国在社会管理方面的法律法规比较分散，有些内容重复甚至相互矛盾，难以形成一套系统。社会管理法制建设滞后，有法不依、执法不严、执法不力，甚至包庇纵容现象时有发生。城市公用事业改革至今仍未建立完整的法律体系，公用事业的具体行业法规尚未健全，缺乏结合各地公用事业特点的操作办法或实施细则。与此同时，政府部门某些同志开展社会管理工作的时候，认为领导批示高于政策，政策高于法律，习惯于控堵禁压罚，重行政手段轻法律手段，损害法律权威。

（四）社会监测体系及危机预警系统不健全

毫不夸张地说，健全的社会监测体系及危机预警系统是构建和谐社会的重要方面。因为社会监测体系能够及时发现不和谐因素，能够为政府、市场、社会都提供有用的讯息，危机预警系统能够为社会管理的任何领域提供最及时的安全保障。比如，社会监测体系能够及时捕捉到突发的气象变化、异常的人口大规模流动、突发疾病等信息，危机预警系统针对公共危机备有制度设计和社会动员两手准备。然而，我国在这方面的建设力度仍然不够，社会监测体系及危机预警系统尚未健全。在社会管理中，仍主要以行政手段为主，管理手段单一，管理理念不够先进。面对日趋复杂的社会问题，仅以完成任务、避免过失作为社会管理的目标，缺乏前瞻性和预见性的思维必然会对政府承担公共责任造成困扰。

三、提升我国社会管理能力的思路

在现代社会治理格局下，公私部门之间及其各自内部的区分界线均日趋模糊。社会治理的本质在于不再依靠基于政府的强制权威或制裁来实施统治机制，建立起在社会自治基础上，政府、市场、社会三者的自发秩序和动态平衡。社会治理的根本目标是创造条件以保证社会秩序和集体行动，避免社会混乱和失序。基于社会治理理论，方能探索出提升社会管理能力的可行之策。

（一）创新社会管理理念

首先，政府不包揽一切社会事务管理，通过市场竞争机制，推动私营企业承担部分公共产品和服务的提供，通过积极培育社会组织发展，使其承担更多的社会服务和社会管理工作，最终促成“小政府、大社会”形态；其次，树立公民参与社会管理的理念，保障公民在重大社会管理决策方面的知情权、参与权。社会管理归根到底是为了实现公民的利益，只有发动公民广泛参与和积极监督，社会管理才能顺利实施并取得实效。比如，完善以职工代表大会为基本形式的事业单位民主管理制度，推动建立社会组织、社区的自我管理机制。再次，社会管理的理念应当朝着精细化管理的方向去创新，细分对象、细述职能和岗位、细化每一项具体工作，以此追求精益求精，创先争优。

（二）促进社会组织的发展

社会组织是社会的润滑剂和黏合剂，是现代社会管理体系的重要组成部分。促进社会组织发展，壮大社会组织力量，发挥社会组织在建设和谐社会中应有的作用，是我省提升社会管理能力的一项重要内容。首先，应在法律层面严格规范社会组织的行为以及准入、监管、退出程序，明确社会组织权责。改革开放以来，社会组织如雨后春笋般出现，但依法建立的占少数，且很多社会组织内外部情况复杂，社会组织的质量良莠不齐；其次，明确社会组织的分工，提高社会组织的自主性，完善社会组织自身的运行管理机制，充分发挥社会组织的作用。

（三）加大帮扶社区建设的力度

按美国及其他西方发达国家社区发展的经验，社区会为了某些共同利益、共同面对的社会问题，自发地组织起一些社会组织，通过居民广泛参与的形式，调查社区自身的需求，并采取积极的行动。社区建设得好，可以替代政府的某些公共服务提供，减轻政府社会管理的压力，社区也将在政府的支持下日臻完善。可以看出，社区得到发展受益最大的必将是居民，所以，政府帮扶社区建设将是有百益无一害的事情。首先，需要理顺基层政府与社区之间的关系，实现社区管理责、权、利的有机统一，推进社区依法管理社区公共事务和公益事业；其次，需要完善社区管理和服务的体制机制。构建和谐社区，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；构建和谐社区，把社会矛盾化解在社区；再次，完善政府扶持社区建设的政策，推动社会组织在社区建设中发挥更大作用，解决社区内的各类问题，甚至有可能是福利、就业、环境污染等方面的问题。

（四）建立健全社会管理法制化

社会管理离不开法制保障。我国进一步建立健全社会管理法制化，首先，需要加快政府社会管理职能的法制化进程，明晰界定政府社会管理的职能范围，防止和避免出现政府职能缺位、越位、错位等问题。这也是依法行政的基本前提。其次，以地方法规制度等形式明确政府行使各项社会管理职能的具体方式，使政府行政工作有章可循、有据可依。特别是加强民生领域的执法工作，继续完善保障和改善民生的制度安排；再次，完善政府社会管理的问责与监督机制，确保政府官员积极作为、认真履职，同时进一步完善行政复议制度，及时妥善化解社会矛盾。

（五）建立完善社会监测体系及危机预警系统

随着改革的不断深化，各种矛盾不断积累和暴露，维护稳定的任务日益繁重。我国不得不面对这样一个矛盾的现实，改革开放带来社会进步的同时，也会产生一些社会不稳定因素。因此，必须进一步建立完善社会监测体系及危机预警系统，保障社会稳定。首先，建立完善社会监测体系，进行重要指标的长期追踪。比如，通过公众社会态度变化的调查可以发现并监测社会不稳定因素，化社会不稳定事件于未然。其次，建立完善危机预警系统。建立危机报警、危机信息通报、危机处理启动、危机处理、善后等制度，明确当中负责的政府部门角色和职责，以及积极组织公民参与危机事件处理。

提升社会管理能力是为了适应当前社会发展形势，对现有社会管理方式进行改进和突破，以解决制约经济发展、影响社会稳定的突出问题。社会建设和管理事业永无止境，需要长时间的不懈努力。我们不努力不行，但急于求成也不行。要注重建设可持续的民生，通过明确政府、市场、社会在社会治理当中的定位，依靠建立健全法规制度等重要手段，形成解决社会问题和创新发展的长效机制。切忌搞政绩工程，各级领导干部要有“功成不必在我任期”的理念和境界，不贪一时之功，不图一时之名，在社会建设方面从根本上多干打基础、利长远的事情。

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