美国交通部门控制温室气体排放政策的演变及启示

文 / 刘长松 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

对于任何国家而言，交通行业都是其主要温室气体排放来源之一，亦是各国控制温室气体排放的关键。本文主要介绍美国交通部门的减排政策法规及配套措施，以供我国借鉴。

一、“双赢”的温室气体减排政策

美国被誉为“车轮上的民族”，其交通运输业的发达可想而知，因而其排放的温室气体亦影响较大。据测算，当前美国交通部门能耗占能源消费总量的28.1%，其温室气体排放量占总温室气体排放量的27%。

随着美国经济的增长与人口机动化出行需求的增加，未来交通用能需求与温室气体排放仍会显著增加。根据美国人口普查局的估计，到2050年，美国人口预计将增加42%，由此可以预见，交通需求将仍保持强劲增长势头。据美国交通部预测，如果保持现有的增长速度，2035年交通部门的温室气体排放量将增加约10%；2050年二氧化碳排放量将从2010年的18亿吨增加到23亿吨，届时将占全球运输排放量的1/4。

交通部门是影响能源安全的关键因素之一。美国每天交通能耗超过1000万桶石油，且石油进口的比例较大。为防止可能出现的能源供应中断以及应对气候变化，政府已认识到需要改变现有的激励机制和法规，通过政策和技术进步，降低交通部门的能耗需求与温室气体排放。相关政策分析表明，通过提高车辆使用能效，转向低碳型燃料，改变人们出行方式，提高交通体系运作效率等，到2050年，美国可以实现交通部门温室气体排放量在2010年的基础上下降65%的目标（图1）。

二、提高交通能效的战略目标

交通部门温室气体排放量取决于车辆燃料效率、燃料中的碳含量、车辆行驶里程和行驶过程中的运作效率。仅靠单一的技术、政策不可能实现减排。美国交通部门主要通过以下措施减少温室气体排放量：（1）提高车辆能效水平。（2）增加使用低碳燃料。研究生产低碳燃料并鼓励用户使用，通过安装电气插件设施和其它基础设施，支持使用低碳燃料。（3）减少小汽车平均出行次数和距离。（4）提高交通系统的运营效率。（5）加强基础设施建设与维护活动。根据美国能源信息管理局（EIA）的统计数据，2010年美交通部门能耗为4665.45百万桶油当量，交通能耗占总能耗的比例约为28.1%。2010年美交通部门温室气体排放量约为18亿吨二氧化碳当量。情景分析结果表明，2050年照常情景（BAU）下温室气体排放量为22.85亿吨，如果采取上述减排措施，到2050年，在低、中、高减排情景中美交通部门温室气体排放量分别为15.07亿吨、10.9亿吨、6.22亿吨，即2050年温室气体排放量将在2010年的水平上分别下降约17%、39%和65%。

三、“低碳化”先决条件及减排实施基础

纵观美国能源战略的发展历程，美国始终将交通部门作为重点管制对象，通过完善的政策法规为交通部门的“低碳化”提供先决条件；此外，地方与联邦层面的互动也使减排政策具备了良好的政策基础。从美国相关能源法案的演变来看，可以窥见美交通部门的政策完善过程。

为提高交通工具的燃油效率，美国于1975年颁布了《能源政策与节约法》。该法案建立了针对小轿车和轻型卡车的公司平均燃油经济性标准，并通过对达不到标准的汽车生产商或车主进行罚款和征收高油耗税来促使法案得到有效实施。为了更进一步推广清洁燃料的使用，1992年，美出台了《能源政策法案》，第一次明确鼓励使用E85乙醇燃料，并要求政府公务用车必须购买一定比例的代用燃料车辆。

1993年，美国前总统克林顿批准了《总体技术措施计划》，该计划制定了到2003年把美国的汽车油耗降低1/3的目标。为了更好地解决交通能源问题，2005年，美政府出台了《能源政策法案》。该法案规定，除通过税收优惠政策促进新能源交通工具发展外,还应为新型混合动力轻型车提供税收抵免政策。

除了联邦层面的举措外，一些州也出台了自己的法规和标准。例如2007年，加利福尼亚州颁布了《加州低碳燃料标准》。该标准旨在通过减少交通运输燃料生命周期内的碳强度来削减加州温室气体的排放,实现到2020年加州由交通运输产生的温室气体排放强度减少10%的目标。

随着国际形势的改变，能源安全越来越成为各国的首要政治考量，美国当然也不例外。为加强能源安全性，2007年美联邦政府颁布了《美国能源独立与安全法案》，以减少美能源对外依存度，实现能源安全供应，法案中提出了汽车燃油经济性新标准和可再生燃料标准。

在具体的减排领域，尽管美国没有签署《京都议定书》，但还是采取了一系列的减排措施。如2009年，美国众议院就签署了《清洁能源与安全法》。该法案是美国第一部温室气体减排法案，法案提出了低碳燃料标准，并制定了要大力建设插电式汽车基础设施以及大型交通工具电气化的计划；法案还提出了严格的机动车排放标准，并鼓励实施智能道路交通能效项目。此外，2010年的《美国能源法案》也要求加强与发展电动汽车相适应的基础设施建设, 要求各州和大都会区域提出交通领域温室气体减排目标和计划；建立高速公路基金以支持提高公路交通效率。同时，法案还要求建立清洁能源技术基金，以确保美国在先进能源技术方面的全球领先地位。因气候法案立法进程受挫，美环保局（EPA）有意在《清洁空气法案》的框架下管制温室气体排放量。除认定温室气体为污染物外，2010年，美环保局最终确定了温室气体约束规则，规定从2011年开始，需大幅增加温室气体排放量的项目必须要获得空气排放许可证。该规则的重点针对对象是占美温室气体排放量约70%的大型排放企业。

四、“多管齐下”促减排

20世纪70年代石油危机后，美国在世界上首次建立了小汽车能耗标准（CAFE），此后又不断对其进行修订，以提高标准，这有效促进了美汽车节能减排技术的进步。近两年，美政府部门对该标准做了重大调整。2010年，美国环保局和交通运输部下属的国家高速公路安全管理局（NHTSA）共同发布了2012～2016年的燃油经济性与温室气体排放标准。规定从2012年起，全国轻型车辆平均汽车燃油经济性从2011年的8.6升/百公里每年提高5%，到2016 年达到6.9升/百公里，比现行标准提高24%；并首次提出美国首个碳排放量限制标准，即要求轻型车辆在2016年达到平均二氧化碳排放为155克/公里的水平。

为促进交通部门的节能减碳，2011年，环保局和国家高速公路安全管理局又发布了2017～2025年的标准提案，首次将中、重型车辆纳入美国燃油经济性标准管制范围，并颁布了第一个重型车辆的燃油经济性和温室气体排放标准。据环保局估计，对于将在2014年至2018年生产的汽车，其全生命周期内将可节省原油约 5.3亿桶（约8000万吨），减少温室气体排放约2亿吨。

虽然近期修订大幅提高了汽车油耗标准，但美标准（8.6升/百公里）与欧洲、日本相比，仍存在较大差距，当前欧洲汽车油耗标准是7.05升/百公里；日本仅为5.04升/百公里，也高于中国水平（8.06升/百公里），这很大程度上是美国人追求大排量汽车与奢华的生活方式所致。国际经验表明，提高汽车的效率，是降低石油需求最有效的方法。现在，中国的汽车保有量仅次于美国，如果进一步提高汽车油耗标准，则有利于降低石油需求，减少温室气体排放。

美为降低交通部门的温室气体排放，还非常注重技术创新与需求管理。技术方面，2006年9月，美国公布了新的气候变化技术计划（C CTP），主要内容有：（1）加大低碳技术的投资力度。（2）制定低碳燃料标准。（3）将气候变化因素纳入国家和地方的长期交通规划和交通决策中。（4）改善公共交通服务质量和运行效率，提高公共交通吸引力。（5）提高运输网络效率，为车辆运行创造有利条件。

需求管理方面，作为世界汽车大国，美政府和公众采取了多种措施提高非机动出行比例，如民间组织举行的“无车日”活动等。此外，美国政府对公共交通进行了大量投资及优化升级，联邦公路管理局办公室还通过《自行车和步行计划》，促进非机动出行人数和积极性。

五、对我国的启示

美交通部门的“低碳化”发展历程表明，交通部门是决定未来能源安全与温室气体排放控制成败的关键要素。法律与标准建设是减排的先决条件，亦是战略性、长期性工作。中国需尽快完善法律与标准体系建设，为交通部门的温室气体减排奠定基础，避免交通体系发展陷入“高碳锁定”。当前，中国正处于工业化和城市化进程加速推进的发展阶段，交通体系建设尚不完善，所以具有低碳发展的“后发优势”。中国应尽早做出战略选择，明确低碳交通发展的路线图，实现低碳交通的跨越式发展。

综合运用经济、技术、标准与法律等措施，建立完善的交通部门温室气体排放控制政策体系是美国的成功经验，亦为未来中国交通部门相关政策设计提供了参考。中国城市交通能源消耗和二氧化碳排放总量增加迅速，但城市低碳交通发展面临着公共交通发展滞后，居民出行非机动化程度不高，缺乏有效的需求管理，行业节能减排意识相对淡薄，城市交通管理体制与城市低碳交通建设不相适应，相关技术支撑还很薄弱等一系列问题。因此，实现多种政策的协调，加大市场机制的运用，调动各利益相关方参与交通部门减排是未来中国交通部门减排政策的优化方向。