南非包容性增长战略的进展及启示

■ 唐 军 张春宇／文

（第一作者单位：北京师范大学国民经济核算研究院；第二作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）

2009年，南非总统祖马在其就职典礼中即提出要以促进就业为中心建立更具包容性的经济。2011年，祖马再次在其国情咨文及政府财政预算报告中提出了包容性经济增长战略。包容性增长成为了指引南非经济社会发展战略的重要指针。包容性增长寻求的是社会和经济协调发展、可持续发展。对于南非这一有着长期实行种族隔离制度的国家来说，包容性增长似乎具有先天的吸引力和号召力。但是，包容性增长的提出实际上还有着更为深刻的经济社会背景。根本上来说，包容性增长是在面临“中等收入陷阱”的情况下，南非政府为了化解收入和贫富差距过大这一根深蒂固的困局而做出的面向长期发展的重大战略抉择。

南非经济社会发展面临“中等收入陷阱”

位于非洲大陆最南端的南非是非洲发展水平最高的国家。20世纪60年代初南非脱离英联邦以来的经济增长可以分为四个阶段。

第一个阶段是20世纪60—70年代的高速增长时期。这一时期外部需求高涨，储蓄率常年保持在30%上下，经济增速常年保持在9%左右。就像如今被津津乐道的“东亚奇迹”一般，南非经济快速增长时期同样可以用“奇迹”来标记。

第二个阶段为20世纪80年代初到90年代初的动荡停滞阶段。这一时期种族矛盾引发社会动荡和国际制裁，储蓄率逐步下滑，南非经济增速也开始出现波动，大部分年份经济处于负增长状态。

第三个阶段是从20世纪90年代初新南非的诞生到2008年金融危机的爆发。这一时期，南非经济重新走上稳定增长轨道。1993—2008年共16年间，南非经济持续增长，年均增速在3.4%左右；到2008年，不变价国内生产总值是1992年的1.72倍。

第四个阶段始于2009年。表面上来看，在经历2009年短暂的负增长后，南非经济重拾增势。但是，实际的情况并非如此。步入中等收入国家行列的南非实际上已经进入一个经济增长的困局。南非面临的最大困局在于，经济增长并没有改变根深蒂固的收入和贫富差距。在南非，收入差距与贫富差距有着明显的共生关系。收入差距的长期累积拉大了贫富差距的鸿沟，贫富差距又成为造成收入差距的新的来源。新南非诞生前，收入和贫富差距可以归结为种族隔离制度。然而事实是，在种族隔离制度已经废除以后，南非收入和贫富差距问题并没有太大改善。2011年，南非基尼系数仍然高达0.650。从基尼系数来看，南非恐怕是世界上收入差距最大的国家之一。收入和贫富差距是一种典型的“中等收入陷阱”，过大的收入和贫富差距既能抑制需求、压抑经济增长，又可能引发社会不满、造成社会动荡。面临困局，有必要对新南非诞生以来的经济社会政策进行反思。

对新南非诞生以来经济社会政策的反思

一般而言，解决南非收入和贫富差距症结无外乎有三种政策视角。一是种族视角。从种族视角来看，如果实现种族平等，那么在市场竞争中自然可以实现经济增长、就业机会和经济地位的平等。实践中，种族视角的政策也辅助以向弱势族群（特别是占南非人口比重达到80%左右的黑人）倾斜的制度安排和再分配政策，但是通常力度较小。二是再分配视角。从再分配视角来看，通过再分配政策可以调节分配关系，缩小收入和贫富差距。实践中，该类政策面临的阻力最大，以致难以大范围、大规模实施，往往只能作为辅助政策。三是经济增长和就业视角的政策。从经济增长和就业视角来看，应该直接依照经济增长和充分就业目标制定经济社会政策，实现经济地位的平等。实践中，这一政策要求政府进行广泛干预，但是与大规模再分配政策相比，这类政策的阻力较小。

1996年南非政府制定的“增长、就业和再分配计划”实际上是从种族视角制定的政策。该计划是新政府早期政策的代表。从理论逻辑上来看，师从“新自由主义”的新南非政府经济社会政策似乎是无懈可击的。该计划主要包括推进私有化、削减财政赤字、增加劳动力市场灵活性、促进出口、放松外汇管制以及鼓励中小企业发展等内容。按照该计划的设想，上述政策的实施可以推动经济增长，增加就业，逐步改变分配不合理的情况。然而，该政策的效果并不尽如人意。问题在于，该项政策短期内无法提升经济增速和创造足够的就业机会。从“新自由主义”的初衷来看，该类政策实际上本身也不谋求短期效应，认为能够在长期内解决问题即可。但是，诚如凯恩斯所言，“从长期来看，我们都将死去。”新南非诞生之初的十年间，虽然经济持续增长，但是3%水平的增速不足以破解收入和贫富差距困局。

南非包容性增长战略是涵盖多方面政策内容的综合性政策体系，是为化解收入和贫富差距过大这一根深蒂固的困局而做出的面向长期发展的重大战略抉择。图为南非约翰内斯堡郊区尚待改造的贫民窟及生活在这里的居民。

2003年南非议会通过的《广泛性黑人经济振兴法》仍然是从种族视角制定的政策，但是明显加大了再分配性辅助政策的力度。该法案主要包括五方面的内容。第一，从企业和产业层面为黑人经济振兴制定量化目标。第二，制定倾斜性的国有企业重组政策。第三，实行政府优先采购政策。第四，支持黑人经济组织的发展并且设立黑人振兴战略顾问委员会。第五，通过公私合作推行黑人振兴项目。从经济增速来看，上述政策确有成效。但是，即使2008年金融危机爆发前5%水平的增速也不能保证足够的就业机会增长，从而仍然无法达到解决问题的目的。

金融危机的爆发使得问题变得更糟。在金融危机冲击下，南非经济增速下滑，失业水平高位增长。2012年南非失业率高达25.1%，比2008年增加了2.2个百分点。在这种情况下，收入和贫富差距问题显然只会向着更加恶化的方向发展，这就使得南非经济社会发展需要新的思路。

南非包容性增长战略的提出

从逻辑上来看，并不能把金融危机作为包容性增长战略的起点。事实上，2006年实施的“南非加速和共享增长倡议”就已经一定程度上改变了政策思路。该倡议要求加大政府干预经济力度，通过加强基础设施建设、实行行业优先发展战略、加强教育和人力资源培训等措施，促进就业增长和减少贫困。这一倡议实际上要求政府进一步加强对经济的干预以解决就业以及与就业相关的贫困问题，改变了之前“种族平等政策”配合辅助性“再分配政策”的政策思路。

不过，金融危机确实增加了政策思路调整的紧迫性。2009年祖马上台后，包容性增长战略开始逐步被列入议事日程。按照总统祖马包容性增长的思路，2010年南非政府提出了“新增长路线”发展战略。该战略一方面肯定了以往政策思路的有效性，另一方面强调要将就业置于经济发展的中心位置。其实质内涵是进一步加大政府对经济增长和就业问题的干预力度。

按照新的发展战略，南非政府计划未来十年优先发展基础设施建设、农业、矿业、绿色经济、制造业、旅游及服务业等六个重点领域，每年创造50万个新增就业机会，也即意味着未来十年南非将新增500万个就业岗位，失业率也将从25%左右降至15%左右的水平。此后，南非政府制定的《2030年国家发展规划》同样围绕就业这一核心目标。

从狮头山眺望开普敦城市景色。

因此，如果用最简短的文字来概述南非政府的包容性增长战略，“经济增长和就业”应该是最合适的选择。具体来说，南非政府的包容性增长战略事实上是同时融合了种族视角、再分配视角以及经济增长和就业视角的综合性政策体系。

需要指出的是，虽然南非政府政策思路明确，但是要实现政策目标仍然有较大的难度。原因主要有两个方面。第一，政府大规模干预将增加公共债务负担。从理论上来说，政府当期加大干预必然增加未来的债务负担。南非储蓄率已经下降到较低水平，投资增长将主要依赖举债，从而将加大债务负担。第二，产业结构的深刻变化也增加了就业目标实现的难度。当前，南非第二产业增加值占国内生产总值的比例已经从20世纪60—70年代超过40%的水平降低到目前不超过20%的水平，同时服务业比重接近70%，而服务业本身对一、二次产业的依赖性较大，直接增加就业较为困难。

总的来看，南非包容性增长战略是涵盖多方面政策内容的综合性政策体系，一定程度上也是南非政府对新南非诞生多年以来经济社会政策进行总结和反思的结果。就目前状况而言，由于政策实施的时间还较短，政策成效还有待未来进一步观察。

南非经济增长令人在一定程度上保持乐观的原因在于其增长基础仍然较好，有利于其增长目标的实现。一是南非属于中等收入国家，仍然具备较大的收入增长空间。二是矿产资源优势仍然存在。惊人的矿产资源是其得以取得经济社会快速发展的基础条件之一。矿产资源大国的地位使得南非易于融入世界经济体系。丰富的矿产资源也是20世纪60—70年代南非经济能够脱颖而出、领跑全非洲的关键所在。三是良好的基础设施条件。南非交通基础设施完善，其高速公路网和铁路网是非洲地区最为发达的运输网络。四是发达的银行和金融市场体系。南非银行业集中度较高，具备全球竞争能力，而金融市场则更是有百年以上的历史，包括发达的股票、债券、期货和各类衍生产品，是世界范围内发展程度较高的市场之一。

对中国经济社会发展的若干启示

经过多年的发展，中国也已经进入中等收入国家的行列，经济发展方式面临转型，发展体制机制也需要不断改革以促进经济转型和新增长动力的培育。同时，南非面临的收入分配等方面的问题在中国也一定程度存在。因此，基于以上对南非包容性增长战略来龙去脉的分析，可以得到一些对中国经济社会发展的有益启示。

第一，将加大财政对教育投入的支持作为长期战略。

加大对教育的投入是消除种族隔离负面影响的长期战略，也是新南非诞生以来始终坚持的政策。1995年1月，南非正式实施7—16岁儿童免费义务教育，并废除了种族隔离时代的教科书。此后，政府不断加大对教育的投入，着力对教学课程设置、教育资金筹措体系和高等教育体制进行改革，并且增加技能和就业培训方面的投入。目前，教育投入已经上升为政府财政预算第一大支出。统计数据显示了，2010年南非公共教育支出占国内生产总值的比重为10.1%（2000年仅为4.5%），教育支出占财政支出的比重则达到18%。可以看到，上述教育支出比重已经远远超过了许多发达国家的水平。2012年，中国财政性教育经费支出占国内生产总值的比重首次超过4%。从南非的事例来看，未来该比例的增长可能仍然还有空间。

第二，实施以增加就业为重心的政策。

南非就业政策的核心在于增加投资，提升经济增长速度。虽然中国就业问题远不及南非严重，但是随着经济转型期的到来，经济增长趋缓，就业压力正在明显增加。在这种情况下，如何将经济增速保持在合理的水平以满足就业需求也是中国当前需要加以解决的重大问题。此外，南非政府新的发展战略出台了包括就业基金在内的政策手段也值得中国借鉴。

第三，实施积极的社会再分配政策

。南非政府新发展战略中包括完善社会保障制度以及为低收入人群改造住房、实行用电用水补贴等政策举措。虽然中国社会保障制度已具雏形，但是在制度设计和保障水平等方面仍然存在进一步研究完善的空间。

第四，推动绿色经济的发展。

面对日益明显的能源瓶颈和不断增长的环境保护需求，南非也把绿色发展作为包容性增长战略的重要组成部分。与此同时，绿色发展同样可以提供新的就业岗位。根据南非的《2010综合资源规划》，南非规划在20年内，实现发电所用燃料的42%来自于可再生资源。南非国有的工业发展总公司（IDC）也已经把发展绿色经济作为其首要的投资重点。该公司计划在从2010年开始的未来五年内向南非的绿色产业投入15.6亿美元的资金，以期实现增加就业和减少碳排放的目标。该公司一部分资金还将用于南非能源部的混合能源计划，旨在使南非清洁能源发电量到2030年提高3725兆瓦。2011年11月，南非政府与企业家、劳工组织和社区组织签署了一项涉及南非运输、生物燃料、制造业、建筑业、可再生能源发电事业等相关行业，旨在鼓励发展绿色经济的协议。该协议的实施将可以创造30万个就业机会。此外，南非政府还将推动议会通过向企业强制征收环境污染补偿费的法案。在中国，绿色发展同样也是经济发展方式转变的重要内涵之一。南非签订绿色发展协议、征收污染补偿费等做法也有一定的借鉴价值。

第五，警惕政府干预政策的副作用。

分析表明，南非包容性增长战略明显依赖于政府对经济干预程度的提升。但是，政府干预政策的副作用同样值得警惕。政府赤字问题是其中最为突出后果之一。南非政府的数据表明，南非包容性增长战略的实施伴随着财政赤字占国内生产总值比值的增加。2009年以来，南非政府赤字明显增加。赤字增长的直接的后果是南非政府债务负担增长。未来包容性增长战略的实施还将导致政府债务的增长，进一步增加偿债负担。对于中国来说，尽管仍然处于高位的储蓄率水平使得无需大规模举借债务来保障投资水平，但是随着中国储蓄率水平的下降，政府政策与债务问题的矛盾也将成为矛盾点，值得预先加以研究。