北魏财政降支始末

史卫

我们谈古代财政改革，多关注财政体制改革、收入结构调整、财政预算制度的构建这样的宏大事件，而对财政自身运行成本的核算和改革注意不多。有言道：细节决定成败，如何用好财政资金，对于改革同样重要。这里让我带大家去看一则北魏年间降低财政运转成本的决策过程，同时也可从中体会当时财政行政的运行过程。

提议

公元494年，即北魏太和十八年，孝文帝推行的改革走出了最为关键的一步—迁都洛阳。但随之而来是百万军民的供给问题，还有如何保证政府运作的财政供应，这都是当时财政部门必须面对的最重大的问题。首先就是要建构起将各地征收的赋税转运到洛阳的运输系统，这是一个十分庞大和复杂的工作。当时的尚书令陆说，“运给之费”是“日损千金”。

这时，一份关于改进财政运输的建议书递到了尚书省。这是三门都将薛钦递交的将当地运送洛阳的赋税，由水运替代陆运的提议。在提案中，他仔细算了一笔账，认为可以极大节省运转成本，对公对私都有很大好处。薛钦首先计算了陆运的花费：其所辖二州五郡，即汾、华二州、恒农、河北、河东、正平、平阳五郡，其每年的租赋锦绢及资麻等都折算成公物，雇佣牛车送到京城。大略计算，华州一部牛车，官方酬金是绢八匹三丈九尺，按九匹计算，雇佣民工的价格是布六十匹；河东一部牛车，官方酬金是绢五匹二丈，雇佣民工的价格是布五十匹。其余州郡，虽然不知道具体的价格，但按照远近推算，应该不会比这两个州的价格低。如果雇佣私民运输，近的地方是一匹布能运一石粮食，远的地方一匹布只能运五斗粮食。而且三门峡一带道路险峻，古代就有崤函之险的说法，加上长途运输，民夫疲惫，途中损耗丢失难免，公私双方都受到很大损失。

如果改用水运，一艘船就能装十三车的财物，而造船费用加上雇佣工匠劳工，包括其食宿费用在内，不过三十九匹绢，也就是十三辆车每车不过摊上三匹。那么计算下来，可以节省绢七十八匹，布七百八十匹。如果运输粮食，按照官方标准，一辆车只能装四十斛粮食，但一艘船能运粮七百石。七百石粮食如果陆运，需要布一千四百匹，改为水运加上种种杂费，也不过需布三百匹，一艘船就能节省下来一千一百匹布。

而且，造船所需，不过砍伐木材，具体工作都可以分派给当地驻军，都不需要另外向百姓摊派。

另外还有从陆上运输到水边的费用。汾州有租调的地方，距离汾水不超过百里，华州距离黄河不到六十里，都计算里程，依靠原来的酬价，雇佣牛车送到漕船所在地。调用一车需酬绢一匹，租用一车需酬布五匹，这样，公私双方都方便有利。

审批

在当时，一项财政政策的出台，要先由地方先按程序“申表”，然后由主管财政的度支尚书下属的度支曹进行初步的审议，这包括了会计核算和可行性分析，然后由度支尚书拿出建议，上报尚书令。经由尚书办公会讨论，由尚书令作出处理意见，上报皇帝，经皇帝批准后执行。

从其他案例看，当时有些申表只是提出建议，并没做会计核算，而是由度支曹核算。薛钦的这次申表，本身已经做了大量的计算工作。接到提议申表后，度支郎中朱元旭首先对其提供的数据进行了核实和重新计算，认为是可行的。但薛钦的申表主要停留在业务层面，朱元旭则从政治层面、操作层面及与其他制度接轨等多方面进行了分析，他首先深挖政治意义，认为：“最有效的政治措施是以富民为根本，朝廷政治以强国为首。所以，大禹专心治水，以便于四方水运之利；汉代兴修水利，也是为了充分利用百川的功能。这种水利的功绩在当时就显示出来，声誉也留存在青史中”。所以他认为薛钦的意见是很可取的，但对于一些细节，他认为需要修改。如调用士兵造船，他认为可能造成防务缺失，不宜这么做，可以从节省下来的雇车费用中提出部分款项来购买材料和劳力。对于船运途中的责任，他也一一做了辨析，明确了各方责任，及惩处赔偿办法。

并在时间上做了安排和规划，以能和以前各项规定相衔接。新制度必须要保证按时运达国库，必须“即时交纳，不得前后相杂混合，违背常规。”对于航线问题，他也做了调研，认为“三门峡一段河道，号称天险，激流千里，很不容易通过。但既然有利于大局，就不能被这一点风险压抑”。

当时转运费用，官民分摊，官府出绢，民间出布。朱元旭认为节省下来的费用不能马上减少民众的负担，如果效果不佳还得征收以弥补损失。一年以后，再根据实际情况决定。

度支尚书崔林则对历史上水运的情况尽量了解，在文件上写道：“在上古时代，人类就知道木削为船，通过开凿河渠畅通水运，获益无限。汉代张良称利用河渠漕运粮食是一个伟大的设想。东汉张纯和西晋的陈勰，都因漕运立下大功，漕运的利益可以说由来已久。考查薛钦提出的办法，的确切实可行，朱元旭的意见非常合理”。他通过对历史经验的追溯，认为水运不应局限在薛钦提出的三门峡地区，而应是全国能走水运的地方，不论远近都要尽量走水运。古人曾远通褒水、斜水以便利关中的漕运，南面远至交州、广州，漕运粮食以补充关中、洛阳等京城地区的供给，这些古迹都还存在。何况漳水、洹水这种平坦的水路，黄河、济水这种宽阔的河流，航运条件都要大大好于三门峡水段，都应该利用起来，以节省经费，均衡劳力，使政府和民众公私都能获益。

崔林在向尚书办公会汇报时介绍自己在东州任地方官时，也曾亲自试验过水运的方法，亲身体会到水运的好处实在比陆运多太多，即使是五百里、三百里的短途，车船运输，核计其好处，仍然是不少的。他建议“薛钦所列举的州郡，请求允许按照其提出的办法兴造船只运输。”并且请求“允许全国所有通水运的地方，都能这样利用水路来漕运粮食”。

经过尚书办公会商议，尚书令作出批示，上报皇帝：“漕运的利益，古今一样，水运与陆运的耗费，实在悬殊很大。薛钦所列举的只是关中西部而已，如果全国都这样办，足以让国家和民众双方都获得巨大利益。经过商议，我们建议按照批准执行，以便节省经费与劳力，致民于小康。如果这一建议得到批准，就必须使水道畅通无阻，请求先行疏通或兴建有关河渠。有的先前已经开凿，有的自古已有河道，一切旧有的现在都可利用起来，所费功夫不会很困难。今冬农闲季节，可令各地民众修疏完毕，使得来年春季水涨之时，漕运畅通无阻。”

批复

最后申报到孝文帝，最终决策权在皇帝。可能因朱元旭提到砥柱天险，《水经注》里也说“激石云洄，波怒溢，合有十九滩，水流迅急，势同三峡，破害舟船，自古所患”。孝文帝趁出巡之便，还亲自坐船考察航道。随从以黄河浚急，虑有倾危，劝阻孝文帝。孝文帝说：“黄河急浚，我此行才更有必要。”孝文帝最后下诏，要求按照尚书会议的决议执行。执行的效果最后由御史来审核。“一年之后，须知赢费，岁遣御史校其虚实，脱有乖越，别更裁量”。同时派遣官员检查各地水道，对于壅滞不通的，要求地方官利用农闲季节进行治理，使之尽量通船运输。东路各州县，因为历史上就曾通水路，争取本年度赋税增收起来的十月就能改用水运来转运，如果来不及造船，可以先向民间租用。希望用不多的花费，一时的辛苦，节省转运成本，换来永久的安逸。

古代中国很多时段，赋税收入都是以实物为主，征收和转运成本都很高。《孙子兵法》里提到战国时的运输成本约有20倍。秦始皇统一中国后，由于国土面积的增大，运输距离也更远了，据主父偃估算从山东沿海运输粮食到河套地区，运输所耗将近二百倍。这些成本最终还是都摊派到了老百姓身上，所以秦统一后，制度统一，六国故地人民负担并不重于秦地，而由于转运成本使人民的负担急剧放大。古代财政转运之苦，是我们今天无法理解的，但是节省财税运行成本，提高财政资金使用效率的重要性，古今都是一致的。

（作者供职于财政部财政科学研究所）