财政透明度力促公共治理

石云峰

2013年7月5日清华大学发布《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》，按照全口径政府财政透明度指标体系对289个市级政府进行综合评价。从此次发布的报告来看，我国市级政府财政透明度仍然很低。报告显示，虽然上海市总分排序第一，得分也仅为45分。

为何出现如此低分状态？地级市政府又将如何提高财政透明度？在这次发布会上，有清华大学公共管理学院俞乔教授，中国社科院财经战略研究院院长高培勇，国务院发展研究中心信息中心主任高世楫，六安市委常委、常务副市长王胜，杭州市财政局预算总局局长王文超，都发表了各自的看法。

俞乔：公共财政透明的基本目标是向社会公开政府的结构与职能、财政收入与支出情况、财政政策意图、公共部门账户和财政预测情况。显然提高我国政府财政透明度，对于强化政府公共受托责任，降低政府代理成本，以及减少腐败，建立高效的治理政府，都具有重要意义。为此，我们发布了中国城市财政透明度研究报告，希望以此来推动政府与社会共同为改善我国的公共治理而努力。

我们在IMF国际通用准则的基础上结合我国的实际情况构建了全口径的财政透明指标体系。另外由于中国政府财政公开还没有统一的标准，从中央到地方往往是基于自身的判断和认识，有选择性地公开部分财政活动的相关信息，这使得各政府部门、各地区政府的财政公开做法存在极大的差异，限制了财政透明度的一致性、完整性与准确性，因为我们提出了财政透明度良好做法指南。这既可以为政府的财政信息工作提供统一的方法指导，促进公共治理改善又能够作为公众对政府财政透明度的判断标准，便于实现社会监督。

高培勇：公共治理的改革的目标是建立一个公开透明、民主问责的政府。实现这样一个目标，推进公共治理改革，我们起码可以有两个方面的抉择。首先是从何入手？要推进公共治理改革，可能面临的线索主要有两个，其一是政府职能的调整，其二是资金即财政这一块儿。二者比较起来前者难度比较大、属于硬碰硬，而从资金方面的改革入手的话可能是间接相对迂回的。实践中我们体会由资金入手、由财政透明度入手以此作为线索来推动公共体制改革是一个比较好的思路。表面上看到的是财政透明度，其实透过财政透明度指标，我们看到的是政府职能的履行状况。由后者入手同时会带动前者的逐渐转变。

其次，财政职能、体制具有一个非常不同的特殊性，它具有最高程度的综合性，比如中央政府设置几大部委，那么哪一个职能、部门可以由此入手，可以覆盖牵动所有的职能、部门？唯有财政。政府职能的执行需要花钱，只有财政资金到位了才能运转。显然从这个角度考虑，由财政入手来牵动整个公共治理的改革同样证明也是一个不错的思路。

下面我们谈全口径财政透明度指标体系，主要有两个功能：其一，好比一个施工图让各级政府工作者确有依据；其二，又可以通过这些指标去做评估考评。

另外全口径也很关键，全口径概念是基于中国政府收支运行的现实格局。需要注意的是政府收支不等于财政收支。我国的政府收支由四个部分构成，一般性预算收支、基金预算收支、社会保险收支和国有资本经营预算收支。如果大家有机会去旁听一下各级人民代表大会对这四本预算的审议状况，就会发现差别很大。

具体来说，第一本账（即一般性预算收支）的审议程度最高，需要人民代表大会审议通过了，才可以执行，是具有法律性质的预算。而且，大体可以做到在政府层面统筹。尽管还有许多不公开透明的，但是目前在所有预算中，这本预算的规范性程度最高。

第二本账为基金收支预算，分为两部分：一个是政府部门设立的各种各样的基金，是各部门自己控制收支。另外一个是土地出让金。基金收支预算的特点是各级人民代表大会只能审议，不能批准，属于备案式的审议，不用批准就可以直接执行，且不能统筹。

第三本账是社会保险基金预算，从收支上是专款专用，这本预算形成编制的主要部门是人力资源和社会保障部，报给各级人大也是备案式的，不能统筹，而且还需要财政部门相应的兜底。

第四本账是国有资本经营预算，这本预算起码有两大致命弱点：第一、只覆盖了部分国有企业（有不少国家部委和地方政府下属的国有企业游离在国有资本经营预算之外，只上缴税收，不上缴红利）。第二、国有企业上缴的利润标准是全世界范围内最低的。因此这是一个非常不完全的国有资本经营预算。

当前，只把其中的一般预算交给立法机关审批，其他三本预算都看不明白，碰不了，批不了，绝对不行。清华的课题组建立全口径的预算体系，对于促进所有的政府收支预算都纳入立法机关全口径的政府审批当中是有积极意义的。要做到全口径的反映财政的透明度，也应当有行政部门对政府收支的全口径管理和立法层面的全口径控制。

对于政府财政透明度的评估是一个颇为复杂的事情，这要求做这项工作要小心谨慎，对整个社会的运行要有很深入的了解。理论研究和实践层面之间距离的拉近是非常重要的。中国是一个发展速度太快，会看到很多财政管理方面的工作跟不上，包括政府官员、专门做学问的人也跟不上社会发展的高速进程。所以很多时候制度体系的建设是滞后于实际发展需要的。

高世楫：通过对地方政府财政透明度的评比工作来促进财政制度建设的改进是一个很好的努力。我们在分析西方国家制度演进过程当中，发现通过对透明度的追求是促进制度文明建设的一个非常有力的手段。这里面有一个逻辑就是把政府做的事情公开出来，即使不作任何评论，也会对政府形成一种监督压力。我们了解到清华的课题组采取的是互联网全样本大数据的方法，这对科学评价是至关重要的。现在信息通讯技术的大量应用，为政府管理公共事务提供了一个非常好的工具。那么我们有了很好的工具、更加完善的法律法规、通过研究机构、媒体对政府预算的监督和对结果的分析，将形成一个政府改进公共治理、财政建设的促进合力。

王胜：六安市在2013年中国市级政府财政透明度排行榜中位居第26名，我们做得虽然相对比较好，但还存在很大改善的空间，需要进一步努力。首先，政府财政透明的确是政府治理的一个重要问题，也是建立财政民主的重要组成。其次，我们认为要把透明的内容继续延伸的问题。行政事业单位资产资源的公开透明也是我们重点关注的，最近我们在做一件事情对全市的国有资产进行清查、整理，规范管理，然后是将来国有资产、包括国有企业的公开透明。再者，在政府自身公开透明工作开展的同时，加强社会的监督作用，进一步加大自觉性。

王文超：我长期从事基层的财政工作，特别是预算工作。财政信息公开是一个循序渐进的过程。无疑，研究机构和媒体等等是推动我国建设民主社会、透明政府的重要力量。政府透明和信息的公开，特别是财政预算信息的公开是一个循序渐进的过程。一个是源于大家的思想认识需要逐步的提高，大家不是天生就在一个高度；另外财政信息公开具有非常特殊性，这还要看社会的发展、人们需求到了哪一步，它是一个互动的过程，财政不可能走在最前头。

财政信息哪些可以公开，公开到何种程度，细化到哪些水平都是不确定的。财政信息公开还需要看左邻右舍，比如杭州公开要看南京、宁波，他们走一步，我们不能落后，他们不走，我们也不能走得太前面。而且浙江省内杭州市要公开哪些信息还要受省级的指导和约束，省级没有公开，市级公开，显然是不现实的。总体来说，地方政府是五花八门、自下而上的公开，但是还有自上而下的控制、指导，一步一步向前进。

另外债务要做到公开从目前看还有点早，比如如果有媒体给我们写信要求把杭州市的债务数据拿出来，我们肯定无法提供。首先，地方债务问题从法律层面上关于地方政府举债目前还没有一个非常适当的规范，而按照《预算法》地方政府是不允许举债的。其次，在统计口径上也非常复杂，没有完整的统一口径，比如财政部、审计局、专员办对这一问题的统计数据最后结果都很难统一。