质量财政探析

谷文

五年前，《新理财（政府理财）》创刊号，报道了宜昌“蝶变”这一在当时看来意义非常的专题。

五年后，《新理财》再次到达宜昌，意在探讨宜昌“跨越”中的财政作为。

得益于全市经济的平稳快速增长，宜昌市财政收入“水涨船高”，今年上半年实现地方公共财政预算收入102.1亿元，增长24.5%。宜昌财政紧紧围绕中心，全力服务大局，不断扩大财政收支规模，着力创新财政体制机制，财政工作在促进经济发展、支持城市建设、保障和改善民生、提高财政管理绩效方面，不断取得新的成绩。

在成绩面前，宜昌市财政局局长王金建却显得十分平静。他说，看财政状况好不好，不能只看增幅，还要看质量，不仅要看眼前，还要看长远。他用“质量财政”四个字表达了他长期在财政部门摸爬滚打的实践中总结出的理财心得。

“财政是做服务的，主要是支持、服务宜昌的科学发展，跨越发展，通过质量财政的建设，在优化经济结构，推动转型升级，保障和改善民生等方面，发挥财政的职能作用，着力提高财政资金的使用效益。”虽然取得了很好的成绩，但王金建说，财政的作用，就是一个“服务员”。

由此，我们将“质量财政”分为了收入、支出、管理三部分，意在通过全面的分析，还原一个为了宜昌跨越默默付出的财政集体。

收入质量探析

西汉戴圣《礼记·王制》：“冢宰制国用，必于岁之杪。五谷皆入，然后制国用……量入以为出。”

这是我国古人在奴隶制社会就明白的道理。财政收入的多少，是一个地区经济发展快慢的决定性因素之一。家有余则庆丰年，国有余则民无忧。

在“宜昌跨越”战略中，宜昌市财政局前瞻性地提出打造“质量财政”，而其中，财政的“收入质量”又是重中之重。因此，一系列的问题需要我们去解答：什么样的财政收入才是高质量的收入？除了财政的“速度”，财政又如何定义财政的收入质量？财政又将如何发挥好“四两拨千斤”的作用，去打造高质量的财源？

宜昌市财政局局长王金建认为，财政“蛋糕”一看块头，二看质量。财政收入的质量体现在两个方面：一是平稳快速增长，不能大起大落；二是税收占比的问题。今年上半年，宜昌全市地方公共财政收入预算完成102.1亿元，增收24.5%，占地方公共财政收入的比重为76.5%，可以说税收占比比较合理。

宜昌市财政局副局长张爱平表示，做大财政蛋糕，关键是要激发各级财源的自主积极性。在做大财政“蛋糕”，提高收入质量的过程中，重要是发挥好财政的“四两拨千斤”的作用，做到不失位，不越位。

比如宜昌“双百工程”。百家中小科技企业成长工程，选择一批年营业收入在2000万元至1亿元规模、在战略性新兴产业发展潜力较大的企业，作为国家级高新技术企业重点培育对象，跟踪服务。百家中小企业技改倍增工程，选择一批营业收入在2000万元至2亿元规模的中小工业企业，采取技术改造、财政贴息方式，支持一批技术含量较高、市场前景较好的企业，通过2至3年努力，实现企业销售收入、税收达到倍增目标。

财政的可持续发展壮大离不开优质企业提供税源。记者获悉，宜昌80%左右的财政收入来自于税收收入，这与这些年来，财政按照市委市政府的战略思路，积极扶持一批创新型企业的发展密切相关。

在此前政策基础上，2012年，宜昌市实施了“中小科技企业成长工程”，选择一批年营业收入在2000万元至1亿元规模的电子信息、生物医药、新材料、新能源、先进装备制造等项目的有较大发展潜力的中小科技企业，采取9大措施通过4年的培养，帮助选定企业全部成长为国家高新技术企业。2013年，市财政为此安排资金1305万元。

财政资金有限，因此宜昌市财政对企业的投入主要是通过引导的作用，撬动社会资本进入，从而激发全社会的创新创造活力，以科技创新加快转型升级，推动经济发展新跨越。这种改变传统的撒芝麻盐方式的做法就体现了财政局提出的提升财政质量的理念。

据介绍，2013年，市本级预算安排“中小企业倍增工程”专项资金2000万元，重点支持这类企业通过有关技术改造在2至3年内销售收入或入库税收年均增幅30%以上。预计可拉动4亿元银行贷款，并带动8亿元—10亿元企业项目投资。项目建成后，预计可形成年销售收入100亿元的生产能力。

自去年下半年到现在，该市共出台9条财政扶持措施，促进城区经济加快发展。近3年来，市本级筹措资金29.6亿元用于支持企业发展；科技投入连续3年占公共财政预算支出比例达到了2%以上；2013年市级科技经费预算的投入总额为10927万元，比上年预算增长21%。

在一系列政策措施的鼓励下，2012年，该市净增规模以上工业企业145家；新增限额以上商贸流通企业300家以上；3739家个体工商户转型升级为企业；新增各类市场主体5.1万户，新增注册资本额同比增长77.8%；两家企业上市，4家企业进入上市报备辅导期。近5年来，该市财政收入增幅始终保持在30%左右。按照市场需求，所有的产业都是非永久性产业，它总会随着时间的推移来不断的消耗自己的含金量。这就要求企业随时都要准备好面对新生的市场和受众。湖北宜昌交运集团股份有限公司财务总监陈贤平表示，一个企业，永远都不能说自己端的是铁饭碗。这个时候，财政作为一个地方的产业引导者，它必须担负起将一个地方产业发展方式引领向一个“有未来”的方向上。

这种“明智”，基于财政对于产业发展、经济结构优化的引导和支持，以及发展过程中财政的政策和资金支持。

支出质量探析

即使财政收入盘子做得再大，如果不能将这些财政资金分配好、使用好，那么，也是一种徒劳。因此，在越来越讲究效率的今天，搞好财政支出质量非常重要。

在任何一个地方财政领域，说到支出，不得不涉及的就是预算编制和执行。在这两个问题上，宜昌财政人都有自己的看法。

宜昌市财政局国库科科长叶志军表示，在预算编制这一问题上，宜昌近几年逐渐的采用了一种“竞争性预算”的方式，即按照重要性来分配预算资金，重民生，重发展。而非像过去那样“撒芝麻盐”，雨露均沾。

说到财政资金的支出质量，就不得不提起一个重点：民生财政。

宜昌财政将民生投入设定为一种“只有起点，没有终点”的投入，“我们可能会发现，每一个项目投入的资金量都不是很大，但它是一个细水长流的工作。要一直做下去。”

“财政一头连着政府，一头连着百姓，财政支出与百姓利益联系太紧。如何保障市民的生活质量有大幅度提高，财政部门必须认真思考。在财力有限的情况下，财政必须优化支出结构，优先支持民生项目。”他说。

另外，从技术手段上分析一笔财政资金支出是否“够质量”，绩效不失为一个好办法，但是也并不简单。

宜昌财政研究性的将目前的资金分配划分为人员经费、基本业务费、专项业务费和项目经费。各类经费分类管理，按相关政策给予保障。例如：人员经费按政策保障、基本业务费按定额标准保障、专项业务费按单位性质分类保障、项目经费按项目管理程序管理。前三类要对某一单位支出进行总体绩效评价，这个单位的设置有无必要，应联合人事、编制部门进行探讨。项目经费则需逐一进行绩效评价，提高财政资金使用效益。

在绩效手段运用的实例中，张爱平表示，一定要“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”。

公共财政的一个基本原理是，从市场中退出，干市场不愿也不能干的事。道理虽然简单，但在具体操作中却常常遇到难题。比如在现实中，往往存在很多介于公共与市场之间的模糊地带。政府不管，可能是不作为；政府管了，有可能是扰乱了市场。这个度如何拿捏？

例如始发班轮补贴，就是宜昌财政主动伸出政府之手，打造一个良好的物流环境。

由于受长江航道和贸易结构限制，从宜昌开行的始发班轮长期重箱出、空箱回，船运公司亏损严重，纷纷停开或减少始发班轮，造成该市口岸运力不足，本地货物主要依靠过路班轮搭载，难以保证发货周期，或以陆路运输到外地报关，加大了企业物流成本，限制了本地企业发展。

2009年，为解决水运口岸“肠梗阻”问题，引导鼓励船运公司开行始发班轮，该市出台办法对从宜昌水运口岸开行始发班轮的船运公司进行奖励。有了补贴，又看好宜昌未来巨大的发展空间，今年，宜昌口岸每周开行始发班轮基本保证在8.5班。今年1—6月份宜昌水运口岸完成吞吐量近5万箱，预计全年可完成吞吐10万箱，基本可以保证货物及时进出口岸。

始发班轮保证了，该口岸也逐渐实现货源回流。“宜昌水运口岸服务地方经济建设的作用日益凸显。”宜昌港务集团副总经理庞小波表示。

去年九月，宜昌市财政局以水运口岸始发班轮奖励政策为样本，就奖励资金使用情况，政策目标实现程度等实施预算绩效评价，提出改进意见，并将评价结果及时反馈有关部门。

而绩效手段的结果反馈也非常明显。奖励政策的进一步完善，放大财政资金引导效应，调动港航企业积极性，加快了口岸物流业发展。一是运力改善，二是货物回流明显，三是通关效率提升，实现了货畅其流和江海联运的无缝对接。而这还仅仅是财政绩效手段的一个实施案例而已。对于未来，宜昌财政人对绩效工具的运用成果充满了信心。

另外，就是出台“飞地工业”发展政策，引导山区县市区企业到高新区发展；规范政府非税收入管理，公开执收项目，取消收费项目；支持新开国际、国内航线航班；安排资金用于公交车辆更新换代和困难群体乘车补助；及时足额兑付城市公交、出租等行业油价补贴和天然气加价补贴；支持农产品标准化示范基地、农产品质量安全综合检测中心建设，开展食品安全网格化管理等等。

管理质量探析

在宜昌打造“质量财政”过程中，除了收入质量、支出质量，还有一个非常重要的环节就是财政管理质量。

管理质量涉及到财政管理链条的各个环节，也是下一步财政改革所需要克服的一个个现实难题。

搞好管理质量，至少要解决几个问题，比如管理理念、管理手段、管理机制等等。

“搞好财政管理根本上讲是一门理财艺术，要树立科学理财、科学发展的理念，但是现在在管理理念上有一些偏差。”宜昌市财政局办公室主任谢作材认为，

据谢作材介绍，近几年来，宜昌财政局通过了诸多方式加强财政管理。把财政监管摆在更加重要的位置，着力建立覆盖财政资金运行全过程的监管机制，有效提升了财政科学化精细化管理水平。完善支出标准体系，加强项目库建设。建立完善预算编制与执行、结余结转资金管理和行政事业单位资金管理有机结合制度。强化非税收入征管，建立规范的收入管理体制。完善各单位部门预算执行管理制度，提高预算支出执行的均衡性和效率。建立健全预算绩效管理制度。强化财政经常性监督，规范行政事业单位资产管理，加强政府债务管理，努力防范财政风险。推进财政法制建设，强化财政执法监督。继续推进预算信息公开，建立阳光财政。

每一条措施都很有针对性，直指财政管理中的现实难题。

在打造“质量财政”，提升管理质量中，一个重要的撬动点就是创新财政体制，这也是质量财政的活力所在。

宜昌财政在创新财政体制方面做了大胆尝试：调整和完善城区分税制财政管理体制。张爱平介绍，按照“收入比例下划、据实核定基数、同增同减、共同发展”的要求，通过按比例下划省级共享税收收入、适当向下倾斜财力、完善市对区财政转移支付制度等措施，理顺各级政府之间的财政分配关系，进一步调动各级政府发展经济、壮大财源、增加财政收入的积极性，增强基层政府财政保障能力，提升基本公共服务均等化水平，促进全市经济社会各项事业全面协调发展。