我国建设用地供需现状、问题与对策分析

□王佼佼 胡业翠 黄 婧 郑新奇

自从改革开放之后，我国城市人口和城市化用地对土地需求的增长与土地资源稀缺性之间的矛盾日益突出，建设用地供需领域的诸多问题一直被人所诟病。杨刚桥在上世纪末针对当时城市土地面临的众多问题深入开展了供需状况和原因机理的研究，并给予了相应的解决对策与措施［1］。时过境迁，十多年后的今天，我国建设用地供需问题依然矛盾重重，并且伴随着房地产泡沫、经济危机等新时期新问题的产生，我国建设用地供需矛盾更加尖锐突出，各方利益交织更加错综复杂。建设用地供需总量平衡作为国土资源供需总量平衡的核心内容，需要从理论层面和实践层面进一步探索总结提升，而我国建设用地供需现状与问题分析作为理论研究的基础内容更需要予以重视。

近年来，王静、郑振源等从我国现行土地利用战略的角度反思了土地供需矛盾，并提出了土地利用战略转变的建议［2］。谭峥嵘从城市用地需求增加现状入手分析了城市用地供需矛盾及影响土地供需的因素，并提出了详细的破解之策［3］。杨春德、徐学林等构建了城市土地供需博弈模型，进而分析指出城市土地供需经常处于失衡状态［4］。傅玲［5］、黄京鸿、刁承泰［6］等则进行了重庆市用地供需状况研究。以上研究偏重于供需矛盾机理分析及对策建议，基础数据分析涉及较少，更缺乏我国建设用地供需的详实理性分析。本文从供需关系、土地供应情况、区域供需差异等方面对近年期建设用地数据进行了扎实的比较分析，系统梳理了我国建设用地供需方面的矛盾问题，并深入探究了解决对策，为下阶段研究打下了良好的基础。

一、我国建设用地供需现状分析

(一)建设用地与人口、经济关联分析

目前我国处于城市化和工业化快速发展的阶段，城市化率多年来保持着约1%的增速在不断提高，不断新增的城市人口带来了住房、教育、交通、医疗及其他公共服务设施持续的需求，对建设用地的需求越来越高。由图1 可知全国建成区面积曲线与城镇人口数量曲线有较好的拟合度，由图2 可知除2002年和2006年外，新增建成区面积曲线与新增人口数量曲线同样拟合良好，说明建成区面积与城镇人口间有着强烈的相关性。图1 中城镇人口增长速率基本保持一致，而建成区面积增长速率则在不同年份有不同的变化，且建成区面积增长速率明显高于城镇人口增长速率。

经济增长也是建设用地扩张的主要动力之一，经济发展需要以一定的投入为基础，市场投入要素包括土地要素和劳动力、资金等非土地要素，各要素的组合投入形成了该经济水平下的产出。当经济发展时，社会总产出进入了更高的水平，生产效益获得了提升，但为了满足总需求，仍然需要土地资源和非土地资源的继续投入，从而引起建设用地需求的增长［7］。图3 中，除2002年、2006年、2009年外新增建成区面积与GDP增速拟合良好。其中2002年新增建设用地高位运行是受到第二轮开发区热潮的影响，2006年新增建设用地面积大幅减少是受到当年土地政策的深刻影响，2009年新增建设用地面积扩大与当年度大规模投资计划相对应。

图3 2002 -2010年全国新增建成区面积与GDP 增速曲线图

(二)建设用地供需关系分析

我国高速发展的经济和固定资产投资对建设用地的需求十分旺盛，建设用地供应与需求之间的矛盾在相当长的一段时期内是不可消除与避免的，分析建设用地报批量与实际供应量有助于揭示建设用地真实的供求关系。

图4 2006 -2011年建设用地使用情况

由图4 所示，每年度申报的建设用地计划普遍高于实际的建设用地使用量，将历年建设用地批准量之和与实际供应量之和比较，可以发现建设用地供求关系明显为供过于求。其次，建设用地的实际供应量基本呈现出逐年上升趋势，从2005年供应30.7 万公顷增加到2011年供应58.8 万公顷，这与我国在经济危机时期适度宽松的土地政策密切相关。再者，2006年之后经济危机之前各年度建设用地报批量基本稳定在40 万公顷范围，说明40 万公顷是国家土地管理部门在综合考虑后认为可持续的年度土地供应水平。

(三)建设用地供应结构分析

建设用地供应结构调整是宏观经济调控的重要手段之一，建设用地的供应结构可以反映很多经济问题。

由图5、图6 可知，受到经济危机影响各类型用地面积呈现减少的态势，其中尤以商服用地和工业用地降幅明显，说明商业服务业和工业对经济预期的波动较大。2009年后大规模经济投资计划出台，经济预期渐好，各类型用地需求开始缓慢复苏，其中享受直接投资的公共服务用地增幅极为明显，从危机前夕的约6 万公顷急速增长至2011年的22.8 万公顷。从结构比例来看，工矿仓储用地实际需求增长缓慢，其比例持续下降;商服用地增长缓慢，在总供应量增加的背景下其比例逐年缩小;住宅用地的需求呈现稳定增长态势，在2008年和2010年都占据了26%的高额比例;包含公共设施用地与交通运输用地等的其他类用地比例持续扩大。

从比例数据来看，近几年来我国建设用地供应结构在不断优化，但这主要是受到特殊时期特殊经济政策的影响，下一步仍然需要深化结构调整，控制工业用地规模，合理调整居住用地内部结构。

(四)建设用地供应方式分析

根据国土资源年鉴数据统计，我国2005—2010年不同供应方式下的土地供应面积如表1所示:

表1 我国土地供应情况 单位:公顷

图7 我国不同供地方式供应面积所占比例

由图7 可知，我国建设用地供应方式以出让为主，划拨其次，租赁供应比例较小。近年来以出让方式供应的土地面积所占比例基本保持稳定，浮动幅度较小;划拨供应的土地面积所占比例总体有小幅度提升，主要用于交通基础设施和公共服务设施等的建设。无偿无限期无流动方式供地，不利于引导国有土地使用者合理、高效使用土地，不利于提高建设用地的集约利用水平。此外，划拨供地属于行政手段，政府参与程度高，更容易导致腐败，影响土地市场的公平竞争环境，不利于土地资源的有效配置［8］。根据国务院关于促进节约集约用地的通知(国发［2008］3 号)规定，今后宜积极探索实行划拨用地有偿使用。

(五)建设用地供应来源分析

我国建设用地供应来源主要包括新增建设用地和存量建设用地，存量建设用地供应比例的高低反应了我国建设用地综合利用水平。

图8 我国各种方式供应的土地中新增建设用地所占比例

由图8 可知，从建设用地供应整体来看，2005—2010年新增建设用地面积的比例呈现稳中有升的趋势，其中2009年增幅最大，新增建设用地所占比例达到60%以上，表明当年建设用地供应以新增建设用地为主，存量建设用地为辅。2010年新增用地比例骤然回落至39.62%，强烈的对比表明上年度土地供应计划安排不及时，科学合理性较差。

在多种土地供应方式中，出让和划拨方式供应的土地新增用地所占比例较大，其中划拨供应土地中新增用地比例明显高于其他类型，新增用地约占据一半比例，2009年甚至高达80%。出让供应土地为土地供应的主要方式，其新增用地比例与总供应土地中新增用地比例相近。而除2010年外，租赁和其他供地方式中新增用地面积所占比例一直较小，表明租赁和其他供地方式是以存量土地为主，通过现有土地使用者之间的交易完成土地使用权的流动。从现有数据来看，我国目前的土地供应对存量挖掘仍然不足，新增土地面积所占比例仍然偏高，部分地区存在城镇盲目扩张等现象。

(六)建设用地区域差异分析

图9 我国各省市建设用地供应需求差值

根据国土资源年鉴2005—2010年数据计算出各省市建设用地批准面积与建设用地实际供应利用面积的算术平均值，作差得到各省市建设用地供需差值。

由图9 可知，我国各省市建设用地供需关系呈现明显差异，大部分省份建设用地供应大于需求，其中湖南、贵州、云南三省建设用地供需严重失衡。内蒙古、浙江、广东、甘肃四个省份建设用地供需基本平衡，江苏和山东建设用地供应不足。

(七)建设用地效益分析

建设用地供地效益可以反映建设用地利用的效率和集约程度，以及建设用地供应的合理程度。建设用地效益分析包括建设用地投资强度分析和建设用地产出强度分析。建设用地投资强度为固定资产投资与建设用地供应面积之比，建设用地产出强度为扣除固定资产投资的非农业GDP 与建成区面积之比。

图10 我国建设用地投资强度与产出强度

建设用地效益是建设用地供需关系中重要的参考指标，由图10 可知，我国建设用地投资强度在2008年达到7354.40元/平方米的峰值，然后开始持续下降，但仍然明显高于2008年之前的投资强度，这主要是2009年之后大规模投资所致，而2008年的峰值则是因为当年度土地供应急剧减少所致。我国建设用地产出强度在经济危机之前呈现基本升高的趋势，在2008年达到峰值之后明显下降，说明我国经济产出受到经济危机的严重影响。相对于投资强度，产出强度的降幅较为明显，也间接证明经济危机中我国生产开工不足，主要依靠投资驱动经济增长。

(八)建设用地出让收益分析

图11 我国建设用地出让面积与出让收入

由图11 可知，我国建设用地出让面积基本呈现增长趋势，在2010年达到峰值。我国建设用地出让收入也随着招拍挂率提高以及地价增长等因素而迅速增加，从2006年7676.89 亿元增长到2011年3.15 万亿元，其中2008年因土地流拍事件较多而致使收入有所减少。土地出让收入的迅速扩大在避免土地资产流失的同时，也带来了工业投资成本急速上升、房地产价格居高不下等问题。

(九)建设用地违法案件统计分析

2006年到2011年我国共发现土地违法案件56.42 万起，涉及土地面积38.21 万公顷，其中违法占用耕地16.13 万公顷。

图12 我国土地违法情况

由图12 可知，自土地督察制度建立以来我国土地违法案件数量和涉案土地面积均有较大幅度下降，涉案土地面积中耕地的比重基本呈现下降趋势。说明我国土地督察工作已取得一定成效，但我国土地违法形式依然严峻，违法案件查处每年度仍有近7 万起，每年违法占用耕地面积仍然接近2 万公顷，违法案件涉及土地面积也有增长趋势。

二、我国建设用地供需问题分析

(一)供需失衡严重，真实需求难以把握

当前我国建设用地需求持续旺盛，部分城市和地区出现了建设用地供不应求的情况，违法占用耕地建设案件层出不穷。但通过近年建设用地报批量和实际供应量数据的真实对比，发现符合国家产业政策和法律法规的建设用地真实需求其实已经达到满足，建设用地供需关系总体呈现供过于求的态势，相当一部分不尽合理的高耗能高污染企业及重复建设项目等占用了大量宝贵的建设用地指标，加剧了建设用地供需失衡的矛盾。同时，当前建设用地需求量信息基本来源于土地总体规划预测，建设用地需求监测建设滞后，难以把握清晰准确的建设用地真实有效需求。

(二)土地财政问题突出，进一步加剧供需矛盾

我国建设用地中采用招拍挂方式出让土地比例越来越高，土地出让价格也不断上涨。地方财政收入中土地出让收入占据了很高的比例，致使地方政府对土地出让收入产生了巨大依赖，其土地投放原则从“保证经济合理有序健康运行”向“收益最大化”转变的倾向越来越明显，与政府自身的职能产生了较大的偏差。扩张性的土地出让倾向带来了一系列问题，严重干扰了正常的土地供应计划，加剧了建设用地的供需矛盾。

(三)建成区增长过快，大量土地闲置浪费

我国各地城镇不注重合理规划，盲目扩张求大求全，建成区面积增长速率大大高于人口增长速率，建设用地供应中增量面积所占比例居高不下，大量土地闲置，导致土地资源极大浪费。从2000年至2010年的10年内，国内城市建设用地扩张83%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45%，土地城镇化与人口城镇化速度极不匹配。闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。2009年度全国闲置的700 多宗、面积3000 多公顷土地中，“政府原因”所占宗数为企业原因的5 倍，面积为企业原因的2倍［9］。

(四)土地利用效率低下，整体效益有待提高

我国土地利用以外延扩张型为主，十年间建成区面积扩张了一倍有余，人口密度有显著提升，但棚户区、旧城区仍然大量存在，这些区域面积规模巨大，利用效率低下。工业建设投资门槛低，一方面影响到了土地利用强度，另一方面企业竞争力差开工率不足带来土地产出强度的低下。依靠低成本扩张型的传统城镇化道路难以为继，必须努力探寻符合社会经济生态综合效益的新型城镇化道路。

(五)监测调控工具不完善，理论方法缺失不系统

由于长期形成的管理理念和模式的束缚，以及对于土地调控的认识和理解有一个不断深化的过程，建设用地供需平衡未得到足够的重视，以致在新的形势下建设用地监测调控工具已越来越不能满足管理和调控的需要。如在现有国土资源监测体系中，尚难及时获取建设用地供应和需求监测的相关指标。建设用地供需相关理论研究缺乏，监测对象指标不全面，调控手段滞后不系统，调控方法机理不明确。

(六)城市土地储备库空虚，土地管控能力有限

一方面地方政府由于眼前利益，土地储备库内土地希望尽快地出让，以取得城市建设资金;另一方面由于历史原因，大部分土地掌握在国有企业手中，地方政府土地收购困难。城市土地储备库空虚使得供应量减少，在保障土地市场有序发展，稳定供求关系方面发挥的作用极为有限［10］。同时，建设用地需求管理和供给管理体系不健全，大量不合法不合规项目违法建设，虽然土地督察制度及卫片执法遏制了违法占地的发展势头，但目前每年仍有近7 万起违法占地案件发生，每年侵占耕地达2 万公顷。

三、我国建设用地供需对策分析

(一)推进建设用地监测-预警体系建设，全面动态掌握建设用地供需形势

我国建设用地供需矛盾的关键之处在于建设用地合理合法的有效需求数据难以掌握，下阶段应扎实推进建设用地监测-预警体系建设，其中核心为建设用地有效需求监测指标体系建设。在建设用地需求合理性判断方面能有新的突破，不仅可以减小供地压力，提高土地的经济社会综合效益，也有利于摸清家底，为建设用地供需针对性调控提供更加清晰的基础数据，针对不同经济形势采取宽松或稳健的土地政策。

(二)深化土地招拍挂出让制度改革，强化土地出让资金监管

深化土地招拍挂出让制度改革，扭转土地出让“价高者得”的现状，更加注重社会和谐稳定和生态安全良好，完成土地出让由“单一经济价值导向”向“社会、经济、生态综合利益导向”的转变。努力从财税制度上探寻土地出让资金归属的新模式，强化土地出让资金审计监管，遏制地方政府土地出让冲动。

(三)尽快推进城市土地信息系统建设，加强出让土地后续监测

新时期土地管理对土地信息动态及时、方便查询的新要求，推动着城市土地信息系统加速建设，标准统一、内容丰富的土地信息库以及功能全面、模块众多的土地信息查询系统有助于国土管理工作效率与水平的提升。土地信息系统中出让土地后续监测模块的建设对于避免土地闲置浪费、低效利用有直接作用。土地管理具体工作应该从政府和建设单位两个层面减少土地闲置的可能性，禁止毛地出让，地方规划要符合实际情况，禁止囤地等。此外，要强化与执法部门沟通联系，认真落实闲置土地的相关惩处措施。

(四)探寻新型集约化城镇化道路，大力推进集约节约评价工作贯彻落实

传统的扩张型城镇化发展模式难以为继，必须探寻一条符合社会经济生态综合效益的新型城镇化发展道路。新型的城镇化发展应该是一条转变传统理念，以科学发展观为指导，注重人与社会和谐发展，注重科学理性规划，注重自身定位与主体功能区相匹配，注重地上与地下空间开发利用，注重公共服务设施配套建设，注重旧有建筑设施改造利用，注重土地集约高效利用，注重城市功能完善、环境友好、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的，具有丰富科学内涵的新型城镇化建设道路［11］。土地集约节约评价工作对于督促提高土地综合利用效益有着巨大帮助，在建设用地申请环节推动开展建设项目用地集约节约评价工作的同时，宜积极推进集约节约评价相关信息资料纳入城市土地信息库建设范围，为集约节约工作长效化、动态化开展奠定基础。

(五)健全土地需求与供给双向调节机制，深化建设用地供需理论研究

依托建设用地监测-预警系统，推进建设用地需求与供给各个环节数据信息化建设，建立完整的建设用地监测-调控-反馈系统，健全土地需求与供给双向调节机制，积极探索多手段综合调控，努力由“单一的用地供给管理”向“用地需求与供给双向管理”转变，努力由“定性经验决策”向“定量数据决策”转变。深化建设用地供需平衡理论与实践研究，以满足新形势下调控工作时效化、手段综合化、方法多元化的新要求，为土地需求与供给双向调节机制的完善提供有力支撑，进一步增强土地调控的针对性、科学性和有效性，促进经济社会又好又快发展。

(六)改善土地储备面临问题，强化土地管理执法权威

土地收购是土地储备制度的龙头，确保土地收购有效进行是缓解建设用地供应紧缺的重要途径。当前加强土地收购需要采取以下措施:1.明确企业划拨用地性质，企业划拨用地性质不明确主要是指划拨用地使用者对划拨土地的权益不明确，从而引起政府和划拨用地使用者之间的关系不明确;2.针对目前的企业划拨土地采用租赁制收取租金，迫使企业将闲置土地推向市场，使划拨土地使用权回收由被动转主动。3.加强土地融资，为土地收购奠定坚实基础［10］。在城市土地信息系统建设基础上，促使土地需求、供应管控工作体系化、制度化，深化土地行政部门与执法部门沟通合作，强化违法案件惩处力度，保障土地管理权威。可以尝试将土地资源的消耗情况与GDP 增量结合，作为地方政府的综合考核指标。将各地土地年度供给计划指标与实际监测供应数据、闲置土地数据挂钩，建立土地利用的利益调节机制［12］。

(七)强化对重点区域与重点领域的监测与监管，集体建设用地纳入统一的监管

我国经济呈现东高西低的不规则态势，建设用地需求形势也基本相同，为此应当强化对长三角、珠三角、京津唐等经济圈以及违法案件高发地区的建设用地供需监测，减少违法案件的发生。同时，也迫切需要开展建设用地融资领域整顿与监管，避免出现企业获得土地使用权后低水平建设高调融资的情况发生。由于我国建设用地审批制度的逐渐严格与完善，在实际工作中出现了大量以租代征违法占地的情况，大量农地未经任何审批或者计划手段，直接以租期50年或者70年租给用地方，然后从事非农业建设，建设用地审批制度受到了严峻挑战。针对这一情况，一方面应该开展农村建设用地转用转租准入与准出机制的探索，另一方面应当把集体建设用地纳入统一的监管，确保建设用地监管的常态化全面化。

［1］杨刚桥.我国城市土地供需状况、原因及对策［J］.城市问题，1998，86(6):35 -37.

［2］王静，郑振源等.对中国现行土地利用战略解决土地供需矛盾的反思［J］.中国土地科学，25(4):9 -12.

［3］谭峥嵘.城市用地供需矛盾及破解对策［J］.城市探索，2011，(10):24.

［4］杨春德，徐学林.我国城市土地供需博弈分析［J］.价值工程，2009，(8):6 -9.

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