赣南原中央苏区扶贫开发的财政政策研究

● 何 桑

贫困是当今世界各国共同面临的难题。消除贫困不仅是人类社会一直追求的目标，更是社会主义制度的本质要求。自20世纪80年代中期以来，我国政府将扶贫开发列入国民经济和社会发展总体规划，通过一系列的制度设计和政策实践，加大对贫困地区的扶持力度，并取得了巨大的成就。但是，由于历史原因和自然条件限制，一些“老少边穷”地区的贫困问题依然存在，其中在国家确定的592个扶贫重点县中，革命老区就有146个。赣南原中央苏区是共和国的摇篮和苏区精神的主要发源地，为中国革命事业作出了巨大的贡献和牺牲。由于战争创伤的影响，加之自然地理环境恶劣等多种原因，赣南老区经济发展仍然滞后，民生问题依旧突出，贫困落后面貌尚未得到根本改变。因此，实现赣南原中央苏区的脱贫致富，既是一项重大的经济任务，又是一项重大的政治使命。

一、赣南原中央苏区的贫困状况

赣南原中央苏区主要分布在江西省赣州市辖全境的18个县（市、区），由于历史上饱受战争之苦，加之地处罗霄山区，交通欠发达，经济基础薄弱，其经济社会发展水平长期处于相对落后的状态。

（一）经济发展水平较低，贫困发生率偏高

经济发展水平低、贫困发生率高是赣南原中央苏区贫困问题的重要特征。在地区生产总值方面，2011年赣州市生产总值（GDP）为1335.98亿元，仅占全国经济总量的0.28%，与其国土面积的全国占比（0.41%）和辖区人口的全国占比（0.68%）不相协调，即使与延安、遵义、白色、龙岩等革命老区相比，其经济总量指标也不占优势。从人均生产总值看，2011年赣州人均地区生产总值为14549.04元，仅为同期全国人均 GDP水平 （35097.16元）的41.45%、江西省人均GDP水平（26075.76元）的55.8%，略高于2010年全国592个国家扶贫开发工作重点县11170元的人均水平，但位居江西省11个设区市的末位。从人均财政一般预算收入看，2011年赣州市人均财政一般预算收入总额为1198.46元，仅为同期江西省人均财政一般预算收入水平（2347.22元）的51.06%。

不难发现，尽管我国政府不断加大对革命老区扶贫开发工作的支持力度，但赣南苏区经济发展水平仍旧较低，相应的贫困发生率依然较高。据国务院扶贫开发领导小组办公室公布的资料显示，赣南革命老区（主要是赣州辖区）仍有8个国家扶贫开发重点县，1119个省级扶贫贫困村，分别占赣州市县、村总数的45%和35%。如果按国家新的2300元贫困线标准进行测算，赣南苏区贫困人口将近215.46万人，贫困发生率高达29.99%，高出全国贫困发生率16.5个百分点。

（二）社会事业发展严重滞后

贫困也是一个重要的社会性问题，其在社会文化层面表现为贫困人口难以获得维持基本的为社会公认且可以接受的教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务水平。由于赣南苏区经济发展长期滞后，老区社会事业发展缺乏相应的物质基础，基本公共服务享有程度依旧处于较低水平。义务教育方面，以小学教师人均负担学生数为例，赣州革命老区2010年共有924366名在校小学生，在校专任教师数为39703人，教师人均负担学生数将近24人，远高于江西省的平均水平（20人），位居江西省11个地市的首位；医疗卫生方面，以单位医院负担人数和单位病床负担人数为例，2010年赣州革命老区两项指标（分别为3.6万人/每家医院、108人/每张病床）均明显高于江西省平均水平（分别为2.4万人/每家医院、93人/每张病床），同样位居江西省各地市的首位；社会保障方面，以新型农村合作医疗为例，2010年赣州市8个国家扶贫开发重点县“新农合”参合率为92.28%，低于当年国家扶贫开发工作592个重点县“新农合”的平均参合比例（93.3%）。

事实上，无论是教师人均负担学生数、单位医院负担人数还是单位病床负担人数，这些指标在一定程度上反映了赣南革命老区教育、医疗卫生资源供给的短缺；而“新农合”的参合率偏低则从另一方面反映出赣南革命老区社会保障型公共产品供应不足。值得注意的是，发展型公共产品（如教育）、保障型公共产品（如医疗卫生、社会保障）供应的“短板”，在一定程度上进一步加剧了赣南革命老区的贫困程度。

（三）居民生产生活状况不容乐观

赣南革命老区居民生产环境恶劣、生活条件落后，也是当前老区贫困状况的具体体现。一方面，赣南革命老区基础设施建设滞后，成为长期制约老区经济发展的瓶颈之一。以道路交通为例，由于赣南地貌以丘陵、山岭为主，且丘陵、山地面积占赣南革命老区土地总面积的83%。这样的地形地貌极易造成地区交通闭塞，制约着老区的资源开发和相关产业的发展。此外，从地区固定资产投资看，2010年赣南革命老区全社会固定资产投资总额为682.62亿元，分别仅为当年全国和全省固定资产投资总额的0.25%和8.1%，远低于赣南老区人口占全国和全省人口的比重（分别为0.62%、18.78%）。从增速上看，2010年赣南地区固定资产投资增长速度仅为30.7%，低于全省的平均增长速度（32.5%），位居江西省11个地市的末位。另一方面，由于受经济发展水平等因素的制约，老区人民的生活条件也亟待改善。数据显示，2010年赣州全市仍有土坯房69.5万户，约占全市居民总户数的32.48%，远高于省内其他地市。此外，在赣南革命老区中的8个国家级扶贫开发重点县下辖的1928个自然村中，自来水受益村所占比重仅为30.71%。显然，赣南原中央苏区居民生产生活状况仍不容乐观，老区扶贫开发工作任重道远。

二、财政支持赣南原中央苏区扶贫开发的难点

扶贫开发事关辖区经济的全面发展和社会的长治久安，事关社会主义现代化建设大局，是各级政府义不容辞的责任。财政政策作为政府宏观经济调控的重要手段，在扶贫开发中发挥着举足轻重的作用。当前，财政在支持赣南原中央苏区扶贫开发过程中的主要难点集中表现为：

（一）地方自有财力不足，增速缓慢，财政扶贫开发功能弱化

由于赣南革命老区长期贫穷落后，经济发展水平偏低，造成地方财源基础薄弱，自有财力不足。从财力总量看，2006—2010年赣南革命老区人均财政一般预算收入一直处于较低水平，2006 年、2008年、2009 年的人均财政一般预算收入分别为369.67元、662.94元、807.77元， 在全省11个地市中均位列倒数第二位，2007年、2010年的人均财政一般预算收入分别为 469元、942.58元，在全省地市中均位列最后一位。从财力增长速度看，2006—2010年全赣州市人均财政一般预算收入的年均增速为26.36%，仅高于南昌市人均财政一般预算收入的年均增长速度（17.93%），在全省地市中位居倒数第二位。一般而言，财政支持是贫困地区扶贫开发工作的重要助推器，但地方自有财力不足，且增长速度缓慢，在一定程度上抑制了财政扶贫开发功效的充分发挥。

（二）财政支出结构不合理，难以从根源上消除贫困

出于政策绩效和扶贫任务的考虑，地方政府更倾向于通过增加财政投入，改善辖区内的基础设施，开发当地特色资源，进而带动辖区经济发展，提升居民人均收入水平。在财政支出结构上，表现为用于经济发展型（如基础设施建设）公共品的支出规模不断上升，而用于发展型公共品（如教育）、保障型公共品（如医疗卫生、社会保障等）的支出规模则受到“挤出”。 据 《江西统计年鉴（2011）》数据显示，2010年赣州市用于教育、医疗卫生、社会保障和就业方面的人均财政支出水平均明显低于江西省的平均水平。具体来讲，2010年赣州市人均教育支出为441.11元，低于全省人均水平564.58元，在江西全省地市中位居末位；人均医疗卫生支出为245.39元、人均社会保障和就业支出为444.18元，分别低于全省人均支出水平270.15元和491.53元。从可持续发展的角度讲，单纯以基础设施建设、资源开发为主的扶贫方式难以形成支持赣南革命老区居民收入增长、脱贫致富的稳定路径，其带来的脱贫效应具有一定的短期性。事实上，在面对诸多发展机会和发展途径的选择时，贫困的根源已不在于资源环境的缺失或阻抗、基础设施的完备与否，而在于贫困人口缺乏拓展生存发展空间和生存保障的能力，因此能力赋予和生存保障是治理贫困的根本之策。

三、促进赣南原中央苏区扶贫开发的财政政策措施

在深入分析赣南原中央苏区贫困落后现状及财政支持赣南老区扶贫开发中存在问题的基础上，通过财政政策的不断完善与实践，促进赣南原中央苏区扶贫开发工作的顺利开展。

（一）加大财政资金投入和政策倾斜力度，拓宽扶贫资金的来源渠道

加快建立赣南原中央苏区各县（市、区）的基本财力保障机制，不断加大上级财政资金转移支付的规模和比重，尤其应加大对特困区域的专项扶持，进而夯实基层政府的财力基础，提高其可支配财力水平；加大对赣南原中央苏区公共基础设施建设、鼓励类产业发展、产业转型升级、现代特色农业发展、红色文化旅游发展、环境保护等方面的税收优惠扶持力度，通过降低税率、减免税收、暂缓征收等措施，拉动赣南老区经济社会事业的发展。此外，可通过财政税收等相关优惠政策，吸引外资、企业资金、社会中介组织资金等用于赣南老区扶贫开发，发挥财政资金的导向作用，进一步拓宽扶贫资金的来源渠道，为老区经济社会发展和人民生活水平提高提供强大的资金支持。

（二）调整财政扶贫资金投向，注重形成贫困人口自我发展的内在动力

财政扶贫资金投向结构的优化是提高扶贫资金使用效率、实现“结构性”收益的关键路径。首先，切实提高赣南革命老区财政在教育、培训方面的支出比重。以奖助学金及生活补助等形式帮助“就学人员”完成学业，提升自身知识水平，助推其依托劳动力市场机制实现自救、自立，最终实现有效就业。同时，对贫困户中的“适龄从业人口”给予补偿性的职业教育和职业技能培训，直接提升其就业竞争力。其次，加大各级财政对赣南革命老区医疗卫生、社会保障等保障型公共产品的补贴力度，逐步祛除老区贫困人口自身生理、生存层面的弱质性，防止贫困家庭因病致贫、因病返贫，并逐步消除制约贫困人口自我发展的各种不利因素。因此，通过加大公共财政对赣南革命老区教育、医疗卫生、社会保障等民生性服务的扶持力度，形成贫困人口自我发展的内生动力，从根源上消除贫困。

（三）兼顾财政扶贫资金投向决策的科学性、分配的公平性及使用的效率性

定期召开由政府部门、专家学者、辖区民众等共同组成的扶贫资金使用投向论证会，确保财政扶贫资金在具体的投向决策上经过科学、合理、严谨的论证。在财政资金的地域投向上，应减少资金分配的不公平性，运用因素法分配扶贫资金，减少人为因素的制约，使扶贫资金在市与市之间、县与县之间更加公平合理。其中，尤其要逐步增加对赣南老区重点县和人口众多的扶贫重点县扶贫资金的投入。在财政资金的使用环节上，要强调扶贫效率的提升，通过建立扶贫开发的绩效考核体系，对赣南革命老区各县（市、区）扶贫效果进行科学评估，配套实行相应的扶贫开发成效评价和奖惩办法，以此带动赣南革命老区各区域财政扶贫资金使用效率的提升。

（四）创新财政扶贫资金的使用管理和监督机制

严格财政扶贫资金的使用管理，按部门预算要求编制扶贫资金预算，减少资金下拨的中间环节，同时建立扶贫资金使用情况监测体系，逐步推行扶贫资金公告、公示制度；加强对财政扶贫资金的审计审查，按照全面审计、突出重点、确保质量的基本原则，通过“上审下”、“交叉互审”等组织方式加大审计力度，提高审计效果；实行财政扶贫资金使用效果的追踪、反馈责任制，加强对扶贫资金的跟踪问效，对存在问题的相关单位和责任人应依法处置，以防止贪污、浪费、挤占挪用财政扶贫资金现象的发生。