新农村建设背景下中国农村住房发展:成就与挑战

顾 杰 徐建春 卢 珂

（1.浙江工商大学公共管理学院土地资源管理系，浙江 杭州 310018;2.武汉科技大学文法与经济学院，湖北武汉 430081）

提高农村居民住房条件是改善民生和维护社会和谐发展的必然要求，是建设社会主义新农村的主要内容之一。改革开放以来，随着中国农村经济的迅速发展，逐渐富裕起来的农民热衷于建房，落后的居住条件得到较大改善。但是，由于长期缺乏规范化管理，建房热所引发的问题没有得到及时解决，农村居民居住状况与全面小康社会的居住目标和要求仍有较大的差距。此外，还存在着住房攀比，资源浪费，配套不全，环境脏乱等一系列问题。在新的历史阶段，如何合理规划村宅布局，如何有效扩大公共配套设施覆盖面，如何优化人居环境，以全面提高农村居民的住房条件和生活满意度，是我们面临的一项重大课题。因此，本研究通过对第二次全国农业普查资料［1］和其他统计资料的数据挖掘，对中国农村居民居住条件的变迁、存在的问题进行全国范围的分析，并提出可供选择的对策思路。

1 农村居民住房状况内涵及评价指标

住房状况是关于满足人们居住需要的水平及其各种特征的概括和总结，是反映人类居住发展乃至人类生活发展的一个综合概念。因此，住房状况的优劣需要从多个方面评估，包括住房质量、配套设施、公共服务与环境等的供给和保障情况。国内研究中，以前在衡量农村居民住房状况时，只有人均住房面积和人均钢混、砖木结构住房面积等面积指标，这与过去住房水平总体较低，住房仅以满足基本居住需求的国情有关。但随着中国农村居民人均纯收入的大幅度提高，人们追求的居住目标也发生了变化，不仅追求面积的扩大，而且追求数量与质量并重，已逐步从生存型向享受型转变。因此，近年衡量农村居民住房状况的研究中，就不再单纯使用面积指标，而是构建了包括居住面积、居住质量、居住环境等方面的综合指标体系［2－4］。在国外这方面的研究中，往往是从住房的结构特征、邻里特征、区位特征三大特征来衡量住房的品质。借鉴国内外已有研究，结合全国年度统计资料和第二次全国农业普查资料，本研究主要从住房特征角度来分析当前中国农村居民的住房状况。

住房特征可从住房的结构特征、邻里特征、区位特征三方面来衡量［5］。结构特征是指住房内部的建筑面积、权属、结构、建造年份、内部设施等;邻里特征是指住房所在社区的内部环境、周边的商业配套、医疗配套、教育配套情况等;区位特征则是从整个区域范围的角度进行评价，包括交通便利程度、信息获取便利程度等［6］。利用第二次全国农业普查中的住户表中2006年末拥有的住宅情况、居住住宅情况和生活设施和物品以及村表中的“行政村基础设施和基本社会服务类型和数量”等数据，建立住房状况的综合评价体系，以衡量当前中国农村居民的住房现状（见表1）。

2 中国农村住房建设的成就

2.1 居住空间不断扩大

由于历史的原因，改革开放以前，中国农村居民的居住条件长期得不到改善，改革开放以后，随着温饱问题的逐步解决，农村居民建房的欲望十分强烈，住房支出基本呈线性增长。1978年，全国农村居民人均居住面积为8.1 m2;至2011年末，全国农村居民人均居住面积达到36.2 m2，翻了四倍多（见图 1）［7］。

2.2 住房品质越来越好

在农村经济逐步发展的带动下，农民通过发展种养业、外出务工等渠道增加收入，农村住房情况有了明显的变化，新建住房逐年递增，住宅品质越来越好。平房逐渐转向楼房，竹草土坯、砖木结构逐渐转向砖混和钢筋混凝土结构。2006年，全国农村住房中楼房的比重为30.5%，砖混和刚混结构的住房比重为45.4%。住房状况得到改善，农村居民住房条件和房屋的抗灾性能（水灾、风灾等）逐步提高。

2.3 宅内生活设施逐渐完善

在城市文明的熏陶下，越来越多的农村居民迫切向往与城市一样的居住条件，室内配套设施也逐步向城市靠拢。许多农村居民家庭用上了自来水、天然气，还安装了空调和卫生厕所。普查资料显示，中国自来水普及率达48.6%，89.7%的家庭没有饮用水困难，64.9%的家庭主要饮用安全净化水和深井水;12.8%的家庭拥有水冲式厕所。

图1 中国农村人均住房面积变化Fig.1 Changes of rural per capita housing area in China

表1 农村居民住房状况综合评价体系Tab.1 Rural housing comprehensive evaluation index system

2.4 公共设施日趋配套

普查资料显示，随着各级政府对农村投入的不断加大，农村公共基础设施的覆盖面有所扩大，给农村居民出行、就学、就医、娱乐和购物等生活带来了许多方便。

（1）交通方面。95.5%的村和82.6%的自然村通公路，25.0%的村地域内有车站或码头。进村公路路面以水泥路面居多，村内道路路面以沙石路面居多。

（2）教育方面。87.6%的村在3公里范围内有小学，69.4%的村在5公里范围内有中学。30.2%的村有幼儿园、托儿所。

（3）医疗方面。50.2%的村距离医院、卫生院在3公里以内，74.3%的村有卫生室。76.1%的村有行医资格证书的医生，16.3%的村有行医资格证书的接生员。

（4）文化业余活动方面。10.7%的村有体育健身场所，13.4%的村有图书室、文化站，15.1%的村有农民业余文化组织。97.6%的村能接收电视节目，57.4%的村安装了有线电视。

（5）购物方面。34.4%的村地域内有50平方米以上的综合商店或超市。50.2%的村在村内可以买到化肥，5.2%的村在村内可以买到彩电。

2.5 村居环境大有改善

近年来，中国以新农村建设、集镇建设为载体，使农村旧貌换新颜，逐步改善了农村居民的居住环境和生活质量;同时，一般的农村住房都具有生活居住、农作物生产加工、贮存、晾晒等功能和区域，住房的简单使用功能相对完善，基本满足生产生活需要。在本次普查的19391个镇中，72.3%的镇实施集中供水，19.4%的镇生活污水经过集中处理，36.7%的镇有垃圾处理站。24.5%的村饮用水经过集中净化处理，15.8%的村实施垃圾集中处理，33.5%的村有沼气池，20.6%的村完成改厕。

3 中国农村住房面临的挑战

以上数据分析显示:随着经济与社会的快速发展，我国农村住房建设取得了巨大的成就，农民居住水平得到了超前发展。然而，农村居民的居住状况与全面小康社会的居住目标相比，仍有较大差距。与此同时，住房领域的深层次问题亦逐渐显露，我国农村住房建设面临着区域发展不平衡、阶层差异显著、土地资源浪费，基础设施和村居环境建设相对滞后等众多挑战。

3.1 农村住房区域发展不平衡

3.1.1 东、中、西、东北区域发展不平衡

由于东、中、西部、东北地区自然条件和社会经济文化条件的不同，农村住房呈现不同的形态，存在显著的差异（见表2、表3）。从农村住房状况的综合评价体系分析来看，中国四大地区的农村居民住房无论在结构特征、邻里特征和区位特征上都很不平衡。东部地区经济比较发达，人均拥有住房面积、人均居住面积、住房的价值等结构特征都比较好，且卫生、医疗、文体、商业、教育、通讯、交通等各项配套设施都比较完备。而东北地区农村居民住房的结构特征在四大地区中是最差的，人均拥有和居住面积都是最低的，且平房、老房子居多，2000年以后建造的房子较少，水源多是深井水，炊事用能源多用柴草，取暖基本都用火炕和暖气，绝大多数村都用旱厕或简易厕所。邻里特征和区位特征尚可，98.1%的村村内已通公路，99.7%的村能接收电视节目。

中部地区农村常住户的住房拥有面积和居住面积低于东部地区，位居第二，绝大多数住房的价值都在10万元以下，住房结构以砖混和砖（石）木结构为主，饮用水源主要是深井水和浅井水，炊事用能源主要是柴草和煤，中部大部分地方没有取暖制冷设施，旱厕和简易厕所比较多，水冲式厕所的比重很小，其余的卫生、医疗、文体等设施较西部地区完善，但与东部地区存在一定的差距。

西部地区农村居民住房的结构特征较差，无论邻里特征还是区位特征，都是四大地区中最落后的。超过60%的住房为平房，多是砖混、砖（石）木和竹草土坯结构的住房;水源比较丰富，以深井水和浅井水为主，炊事用能源主要是柴草和煤，有近一半的住户没有取暖制冷设施，有20%的住户使用火炕，基本上都是旱厕和简易厕所。交通、卫生、医疗、商业、文体设施较为落后。农村通公路最少的西藏只有64.5%的村通公路;村内有卫生室比重最少的西藏仅有11.1%;村内完成改厕的比重最低的西藏为5.8%;有幼儿园、托儿所的村比重最低的西藏只有0.5%;有图书室、文化站的村比重最低的青海只有3.5%。

3.1.2 省际发展不平衡

全国31个省（市、自治区）的居住水平差距非常悬殊。列举部分可见一斑:人均拥有住宅面积最大的上海市为61.98 m2/人，最低的黑龙江省只有 21.05 m2/人;人均居住面积最多的上海为50.55 m2/人，最少的宁夏只有17.46 m2/人;钢混砖混比重最高的上海为72.77%，最低的西藏竟只有22.40%;上海市使用净化处理水用户的比重高达97.78%，而西藏使用净化处理水的比重最小，只有3.64%;西藏获取饮水困难的比重高达55.7%，上海市使用管道水的比重最高，为98.3%;使用水冲式厕所的用户集中在经济发达的上海、浙江、江苏、广东等地，而新疆、宁夏使用简易厕所或无厕所的比重居然有94.57%和89.07%。

表2 四大地区农村住宅面积、结构及宅内设施的住户构成Tab.2 Constitutes of rural residential area，structure and cartilage facilities in China

表3 四大地区农村公共设施和人居环境指标比例（%）Tab.3 China’s rural public facilities and living environment index proportion

同样，从反映农村公共配套设施和居住环境的各项指标考察，各地区差距也非常悬殊。北京、上海100%的农村通公路，而农村通公路最少的西藏，只有64.5%的农村通公路;村内拥有卫生室比重最高的是江苏省，为92.8%，而最少的西藏该比重仅为11.1%;实施垃圾集中处理的村庄比重最高的是上海市，为99.7%，最低的湖南省为3.1%;村内完成改厕的比重最高的是上海市，为95.9%，最低的西藏为5.8%;有幼儿园、托儿所的村庄比重最高的是江苏省，为51.6%，最少的西藏只有0.5%;有图书室、文化站的村庄比重最高的是北京市，为62.2%，最低的青海只有3.5%。

3.2 农村阶层间住房差异显著

改革开放前，国家凭借强制行政手段，平均分配农村住房资源，农村社会成员对住房资源的占有基本平等。改革开放以来，市场机制开始被引入农村住房资源的配置过程中，农村社会成员的建房自主权有所扩大，各地农村还不同程度地出现了买卖房屋、宅基地的灰色市场现象。由于受农村居民的经济收入、农村城镇化和城乡一体化政策、房屋商品化政策以及农村宅基地和建房政策等因素的影响，不同层次的农村居民获取住房资源的机会和能力存在明显的差异，住房消费的实际水平出现了较大差别［8］。住房已成为衡量农村社会成员社会资源占有和社会机会状况的重要社会指标之一，并日益成为关系农村社会成员切身利益的资源配置核心［9］。在农村社会不断变迁过程中，农村社会成员住房消费的差异还呈现出逐渐扩大的趋势。

当前，农村住房分层结构是一个从低到高依次由无产权房阶层、有产权房阶层和多产权房阶层构成。一方面，少数高收入者、管理层大量占有住房，造成住房资源的闲置和浪费;另一方面，少数底层农村居民却没有住房。全国99.3%的住户拥有自己的住宅，其中92.5%的农户拥有1处住宅，6.8%的农户拥有多处住宅，仍有0.7%的农户没能拥有住宅。而农村住房贫富差距较大的西藏，1.32%的农村家庭拥有3套以上住房，6.35%的农村家庭拥有2套住房，但仍然有1.35%的农村家庭没有住房。在首都北京，有3.15%的农村家庭没有住房，8.77%的农村家庭拥有2套以上住房。从普查中农户拥有住宅估价，全国18.72%的农户拥有 5万 －10万元的住房资产，47.43%的农户拥有1万－5万元住房资产，25.25%的农户拥有不足1万元的住房资产。住房价值的差异，在湖北、贵州、广西、重庆等地表现得尤为严重。湖北省18.88%的农户拥有5万－10万元的住房资产，44.13%的农户拥有1－5万元住房资产，33.09%的农户拥有不足1万元的住房资产。可见，住房差异表现出来的贫富差距将导致十分严重的社会问题。

3.3 农村住房浪费现象严重

3.3.1 一户多宅现象存在，住房空置率高

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定，农村村民只能拥有一处宅基地。但在农村现实生活中，由于各种原因，农村的“一户多宅”现象仍或多或少存在。普查资料显示，全国有6.8%的农村家庭拥有二处及以上住房，其中比重最高的是河北农村住户，占13.78%，其次为广东、海南、浙江、天津、山东、福建、北京，分别为12.95%、11.93%、11.20%、10.76%、9.76%、8.93%、8.77%。

3.3.2 建设用地超标，土地浪费严重

国家住房与建设部在测算全面小康标准居住目标时，《中国农村全面小康标准研究》指出，“2020年农村居民的居住面积人均以不超过40平方米，户均不超过140平方米为宜”［10］;同时，国家统计局和中央政府研究室联合制定全面小康标准时，即《全面建设小康社会居住目标研究》也指出，“2020年80%以上农户人均住房面积达20 m2”［11］。但是，普查资料显示，2006 年末，浙江农村居民户均住房面积达175.46 m2，且49.4%的家庭人均居住面积在50 m2以上，80.9%的家庭人均居住面积在25 m2以上，已远超上述标准。显然，农宅面积的超标与中国保护耕地、缩减占用农地建房的基本国策相违背，应予以及时控制。

3.3.3 不合理的住房更新加剧土地资源的浪费

近年来，农村居民在新建住房后又保留原有住房，原有村庄成了“空心村”，这加剧了农村土地资源的浪费。据典型调查，浙江较富裕地区，从1970年代的草房、砖瓦房，到1980年代初的两层外廊式楼房，1990年代初的独立式小住宅，再到21世纪的花园别墅住宅，如此快的住宅更新速度明显不符合住房更新的应有速度，而这种更新多是以原有住宅闲置为基础的，直接造成了土地资源甚至是耕地资源的大量流失。

3.4 农村住房安全隐患较多

住房的安全隐患包括地质灾害如地震、泥石流、重力崩塌、山体滑坡等，气候灾害包括洪涝、台风、沙尘暴、雨雪冰冻等，虫灾如白蚁灾害等。

目前，农村住房建筑工程上主要采用四种建筑结构:钢筋混凝土、砖混、砖（石）木、竹草土坯结构。抗震抗火性能最好的是钢筋混凝土结构，然后依次是砖混、砖（石）木，最差的是竹草土坯结构。普查数据显示，中国住房结构以砖（石）木结构（44.32%）和砖混结构 （39.38%）为主，钢筋混凝土结构住房仅为6.04%，仍然有2124.51万户（9.61%）的农户居住在竹草土坯结构住房中。就各省而言，31个省（市、自治区）中，27个省份钢筋混凝土结构住房比重在10%以下。而地震多发的云南、甘肃、四川等省，农村住房中钢筋混凝土结构却非常少。据云南省统计，全省870多万户农户中，约20%的农村民居达不到抗震设防要求，需拆除重建，约60%的民居需进行抗震加固改造①地震多发省云南将重建和改造百万户农村民居，http://news.sina.com.cn/c/2006－09－13/180210010788s.shtml.。竹草土坯结构住房在西部和东北地区部分省份占很大的比重，新疆（54.31%）、西藏（44.15%）、云南（38.87%）、甘肃（36.23%）、青海（36.07%）、黑龙江（33.84%）等地占很大的比重。这些耐火等级低的土木建筑，通常也是火灾隐患。

泥石流、山体滑坡、重力崩塌等地质灾害，亦是农村住房安全的几大隐患。此外，在中国沿海地带或者内陆濒临大江湖泊平原地区，还经常遭受台风或者洪涝灾害的危害。

3.5 公共设施和环境配套不同步

农户在热衷投资住宅的同时，却较少关心公共设施和环境的投资，导致农村呈现“只见新屋，不见新村”，“室内现代化，室外脏乱差”的不同步发展景象。

3.5.1 公共设施配套不足

农普资料显示，中国22 108万户农村家庭中有2265万住户反映获取饮用水存在困难，占10.3%。全国有一半以上的农村家庭享受不到管道水。只有23.1%的住户饮用水经过净化处理。此外，只有10.7%的村有体育健身场所，13.4%的村有图书室、文化站。

3.5.2 村内环境存在脏乱现象

在本次普查的19391个镇中，仅19.4%的镇生活污水经过集中处理，36.7%的镇有垃圾处理站。24.5%的村饮用水经过集中净化处理，15.8%的村实施垃圾集中处理，仅20.6%的村完成改厕。

4 新农村建设背景下农村住房问题解决方略

农民住房条件的改善与提升是一个复杂的系统工程，涉及到社会、经济、文化、技术、自然、精神等多领域，是一个整体、共生、协调的概念，也是一项长期、渐进的持续工程。

4.1 统筹城乡发展，提高农村经济发展水平

中国城乡住房质量、城乡居住环境存在非常大的差距。这种差距很大程度上因农村经济发展水平和收入水平低所致。当前农村居民的住房消费还停留在比较低的阶段和档次上，大多是为了满足基本生活需要。因此，中央和地方政府应落实科学的统筹城乡发展观，通过城市扶持农村，工业反哺农业等措施，加快农村经济发展，增加农民收入，改善农村居民住房消费，提高居住质量，切实解决农民住房问题。

4.2 促进区域协调发展，加强对欠发达地区的扶持

中国幅员辽阔，区域发展不平衡的问题比较突出，只有加大统筹协调的力度，缩小各地区的发展差距，才能实现全面发展、协调发展、和谐发展。国家应积极实施区域发展总体战略，积极支持农村住房建设的重点和难点地区，加大财政资金对落后地区的支持，帮助欠发达地区完善交通、供水、供电等基础设施，加强基本公共服务体系的建设，促进欠发达地区的发展，实现农村居住质量的全面提高。

4.3 多渠道筹集建设资金，大力推进农村基础设施建设

只有彻底改善农村公共基础设施，才能真正提高农村居民的住房条件。因此，要建立“各级财政补助、村级积极筹集、农民群众出资、社会各界捐助”的多方参与机制，多渠道筹集建设资金。应明确规定各级财政新增事业经费和固定资产投资增量的一定比例必须用于农村的基础设施建设，把道路、给排水、供电、通信、污水和垃圾处理等农村公共基础设施建设纳入经济社会发展总体规划，并按照适度超前的原则与城市基础设施建设同步规划、同步推进、同步落实。同时，要完善农村公共文化服务和卫生服务体系建设，特别是加强村级文化室、卫生室、体育设施等建设力度，为农村居民提供较为便捷的文化服务和卫生保健服务。另外，还要引导农民转变观念，用整体发展眼光，促进农村住房与配套设施的协调发展。

4.4 科学编制县市域规划、村庄布局规划，加强中心村建设

在当前我国进入城市化中期加速发展阶段，加快编制县市域规划具有重要的现实意义。用县市域规划取代原来的城镇规划，有利于城乡和区域协调发展，完善城乡功能，增进城乡联系，整合规划资源，提高规划管理水平。同时，还要科学、合理地编制村庄布局规划，明确中心村的布点，使其与村庄规模调整与撤村建居工作相结合，搞好村庄规划与县市域规划、土地利用规划等的衔接。政府还应加强规划和管理，大力提倡农村集中居住，鼓励节约用地，对于农民新建住房设置严格的面积和户型规定。一方面，鼓励农户向集镇和中心村迁移，对一些自然环境恶劣、资源匮乏、交通不便等欠发达地区的农居，以及生态环境敏感区和重大工程建设区的农居，宜采取异地迁移模式。另一方面，要对旧农居用地进行复垦还耕，盘活存量用地，以促进土地资源的节约利用和可持续利用。

4.5 实施农村住房累进物业税

经济较发达地区，农村住房投资过度，一户多宅、人均面积超标现象严重。建议政府征收农村住房累进物业税。考虑到农村地区尤其是中西部地区经济基础相对薄弱，农民负担能力有限，可根据各地实际情况，因地制宜地制定一些辅助性减免税收政策，如对农村居住用房免税，对中西部贫困地区免税等。这样不仅能控制农民摊大饼式的占有宅基地现象，同时也可以补充房产税收入，使地方政府有更多的财力投入到农村基础设施建设当中。

4.6 科学选址、动态监测，提高防灾抗灾能力，加强监管，消除安全隐患

在自然灾害频发地区，要进行村庄的科学选址，对于较易受自然能灾害影响的村庄，首先应鼓励整个村庄以合适方式整体搬迁，对经济困难户政府可以给予适当补贴。对于整体搬迁有难度的村庄，地方政府应加强对自然灾害的动态监测，建立起完备的应急预案，保证在灾害来临之前农村居民能迅速撤离至安全地带，保护其生命财产安全。

此外，政府应大力宣传加强农民自建房防灾抗灾的能力，提高农民的住房质量意识。加大对农民住房质量的监管力度，组织技术力量定期对村镇建设工程进行全面检查。农民新建住房要经过当地规划部门的规划审批，有正规设计图纸，施工队伍必须经过正规技术培训，建房过程要有必要的质量监督，切实改变农村建房无规划审批、无设计图纸、无工程监理、无资质施工的“四无”现象。

4.7 建立政府管理下的宅基地市场，规范农宅流转

完善农宅产权和流转制度，为农宅顺利流转提供健全的制度保障。建立以永续使用权为核心的农村宅基地制度，明晰宅基地的产权。建立政府管理下的宅基地市场，规范农宅的流转。此外，还应该通过各种相关配套政策如减免流转过程中的税费、对空置农宅适时开征房产税，鼓励和督促迁出户、一户多宅户、超占户卖出空置的住宅;对购买住宅的农户，则严格按照“一户一宅”的原则加以限制。按照最严格的土地管理制度，规范农村宅基地市场，确保土地资源的合理、永续利用。

（编辑:徐天祥）

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