浅谈西部环境法律体系建设与完善

2013-08-27彭艳

绿色科技 2013年3期

彭艳

（四川大学建筑与环境学院，四川成都 610065）

1 引言

国务院讨论通过《西部大开发“十二五”规划》，坚持“十二五”时期把深入实施西部大开发战略放在区域发展战略优先位置。而中国西部地区是我国区域发展的“短板”，同时因部分地域自然条件相对恶劣，也成为我国生态环境最脆弱的区域。因此，制定一套适合西部自然地域特征及经济发展状况的法律体系，坚持可持续发展模式，实现立法生态化，是深入实施西部大开发的必由之路。

2 西部地区环境法律体系建设的必要性和存在的问题

2.1 西部地区环境法律体系建设的必要性

2.1.1 环境的日益恶化，资源承载力明显下降

西部地区正处于经济社会加速发展的时期，但其资源环境承载力发展态势却与经济社会发展形成了较大的反差，如表1所示，2007年西部地区超载的省份已接近一半。若仍不采取有效的保护措施，将严重影响到西部地区的可持续性发展，造成不可挽回的生态和资源损失。环境法律体系可以通过法律途径，强制规范资源的开发、利用，遏止不合理开采行为，减缓生存和发展的矛盾。

表1 2007年西部地区各省（区、市）资源环境承载力综合评价结果

2.1.2 完善的法律体系对西部地区生态环境建设具有重要的保障作用

法律的指引和强制作用，在西部地区生态建设过程中，可以调整人与自然的关系、协调经济发展与生态保护之间的矛盾，是西部生态环境建设的各种制度得以实施的强制保证；法律的评价和教育作用，可以指导人们树立正确的西部地区生态环境理念，为西部生态环境建设的各种制度得以实施提供良好的社会条件。

2.2 西部地区环境法律体系建设现状不足之处

环境法律体系在立法过程中分为横向体系和纵向体系。环境法体系的纵向体系为:宪法相关条款，环境保护法和其他法律中的环境与资源保护条款，环境与资源保护行政法规，环境保护地方性法规以及部门规章，环境保护地方政府规章；环境法体系的横向结构为:宪法，环境保护法，环境与资源保护单行法和环境标准。

区域性环境保护的立法不足主要体现为:纵向体系中环境与资源保护行政法规、环境保护地方性法规以及部门规章、环境保护地方政府规章量少质低；横向体系中环境与资源保护单行法杂乱且环境标准较低；环境法违法成本低，实施力度不足；群众环保意识薄弱。

环境具有自然和社会双重属性，完善西部环境法律，应从自然和社会两方面入手。

3 从自然的角度，完善西部法律体系

3.1 因地制宜

西部地区生态类型多样，不论水平带还是垂直带，都有较大的差异。生态保障应该遵从自然生态规律。如果违背生态规律，建设工作则很难成功，即使在局部是成功的，也缺乏生态系统自我维持的可持续性。因地制宜是本着不同地域、不同管理的原则，实行区域管理制度，最大限度调动当地管理机构的活力，从而科学地保护当地环境。我国对“三河”、“三湖”等环境污染整治的实践证明，对于特殊地区如污染严重区域、自然生态及其脆弱区域，采取因地制宜的方针，环境治理和保护效果明显。

3.2 因时制宜

这里，“时”不仅指气候因子，也指突发性灾害。气候因子是生态系统的一部分，与因地制宜类似，可以对其进行区域性规划。对于突发性灾害的法律规范，应考虑西部具体情况。与中东部相比较，西部地区社会经济发展水平较低，很多地区至今仍受贫穷和落后的困扰，这导致其现有社会物资储备不足，预警设备欠缺，预测能力不强，防灾、抗灾、赈灾能力较弱，使得这些地区与其他地区相比自然灾害的发生更为频繁，且灾害所造成的损失更大。因此，在西部环境法律条文中应着重强调:防灾抗灾的经济政策；紧急状况下，相应部门承担的责任和采取的措施；完善预警措施；加强对抗灾能力和灾后修复的建设。

3.3 因资源制宜

西部地区含有丰富的矿产资源，许多资源的含量是全国总含量的一半以上。以部分有色金属为例:2010年，西部地区铜矿的含量约占全国总产量的42.9%，铅矿64.2%，锌矿72.8%，铝土矿59.4%等。但是，由于资金不足、交通欠发达、开采不合理等因素，使得西部地区矿产资源利用率低，开发过程存在安全隐患，产生严重的环境问题。中、小型矿山企业对矿石综合利用程度比较差，大部分小型矿山企业和小矿山根本不进行综合利用。且开矿采矿过程会产生许多环境问题:废石、矿山尾矿及矿山固体废料堆放，毁坏农田、林木和植被，造成环境和资源的破坏；矿山采矿、选矿、冶炼加工，排放大量废水、废气；诱发地质灾害和安全事故。矿产资源是我国经济可持续发展的物质保障和重要的战略储备之一。因此，西部地区环境法制建设中，要注意科学勘探，合理采矿，严厉打击违规勘探，杜绝不合理开采。

在物种资源和生态保护方面，对特殊的物种尤其是濒临灭绝的珍稀动植物，应同时保护其所处地特有的生态环境；在特殊的生态环境方面，如沙漠、戈壁等目前不宜人类居住的地方应以维持其原正常生态功能为最低原则，合理治理；对于未沙漠化的地带，建立相应的条例，严惩破坏行为，鼓励民众参与防沙治沙；对于已沙漠化区域，考虑到其上仍存在各种生命形式，具有相应食物链和生存法则，治沙方案不合理将破坏原生态，加大治沙难度。因此，法律法规应严格规范治沙方案的审核制度。

4 从社会的角度，完善西部法律体系

4.1 将环境与经济的可持续发展的理念作为西部法律建设的中心思想

可持续发展强调的不仅是现实的协调即横向上的协调，而且是从纵向历史发展过程即当前需要与未来需要的关系上强调发展，以适应环境保护与资源的需要。现阶段环境的无限量供应，使其没有确定价值。从世界各国的发展经验以及中国的发展历程来看，任何“亡羊补牢”式的所谓的“发展”都是一种得不偿失的做法。因此，西部地区环境法律应鼓励环境与地区经济和社会发展结合，采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环保工作同经济建设和社会发展相协调。

4.2 明确确立公民的环境权

《人类环境宣言》提出了环境权的概念，即:人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。公民环境权入宪，能够使政府对公民环境权的保护有更高的认识，有更高的要求，也产生更高层次的监督。一方面，公民环境权的确立，将与环境相关的权利和责任落实到个人，环境保护和治理从社会责任成为个人责任。同外部不经济型内部化效果相似，将降低环境治理成本，减少环境破坏。另一方面，由于目前环境法大多是针对公众利益而言，普通民众之间的环境纠纷甚至不能在环境法中找到解决依据，公民环境权的确立，明确了民众环境利益的归属，将减轻环境问题诉讼造成的困扰。

4.3 执法体系分工明确

目前我国的管理制度采取主管和协管的方式，以中央和地方的环保部门为主，以其他部门如国土资源部、林业部、农业部等从旁辅助。但我国主管部门和协管部门的法律权限和职责分工的界定并不明确。造成这种现象的原因之一就是环境资源化。现在普遍把环境当做是一种资源，在处理同一件事情的时候会产生多个部门同时参与的状况。比如农业污染，同时属于环保部和农业部范畴。两者之间虽经过一定分工，但仍存在职责重复，进而产生人员过剩、机构冗余、办事效率低等问题。所以，建设完善的西部地区法律法规体系，执法体系应分工明确:由环保部门统一管理，其他部门参与，精简重复部门，合理增设新部门。

4.4 完善西部的地方环境标准管理制度

西部生态环境脆弱，容易受到破坏。只是采取国家标准，对西部环境保护不够全面有效。所以，一方面应提高相关环境标准，省、自治区、直辖市人民政府对其管辖区施行严格于国家物排的标准；另一方面加大处罚力度，扩大刑事处罚的范围和民事、行政处罚力度。

4.5 重视普及法律教育

全民法律意识、法律素质的提高，是实现依法治国的关键和决定因素。西部生态环境复杂、民族众多、文化多样，提高法律普及率，有利于新法施行、改善执法状况。普法的主要途径有:国家机关、社会团体、企事业单位及其他组织和个人开展普法活动；各级人民政府加强对普法工作的领导，将普法工作纳入国民经济与社会发展计划，保障普法经费，完善普法设施，加强普法队伍建设；将西部地区环境法律法规内容写进课本，提高学生的环境法律意识。

5 合理的监督制度也是完善西部环境法律体系的重要部分

5.1 加大监督的力度

加大法律监督的力度，是保障西部地区生态环境建设必不可少的重要环节。具体措施有:县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，增加对管辖范围内的排污单位进行现场检查的频率；定时对优先污染物（对西部环境造成影响较严重的污染物）进行优先监测，且优先污染物的名单要较其他地区严格；对一般建设项目环评审批要严谨，特殊项目要多方审核通过后才能加以实施等。

5.2 三体共用

法律监督的主体包括:国家机关、社会组织、公民。其中，国家机关有强制性，在监督体系中起主导作用；社会组织是监督体系中的重要力量；公民是法律监督体系的基础。国家对监督的作用自上而下，是监督体系的主干线。但是社会组织和公民的作用也不可忽视。在环境管理中，环境管理部门的行为是否到位、是否合法，需要公众的监督；企业作为市场主体，其外部不经济性始终是存在的，社会监督更是不可缺少。因此，国家监督为主、社会和公众监督为辅的三体共用使得监督体系更有效。