关于加快提升发展品质进一步推进苏南示范区城市现代化的建议

文/孙克强

（作者：孙克强，现为江苏省社会科学院财贸所所长、研究员）

不久前召开的党的十八大与中央经济工作会议都明确提出了今后一个时期要把加快推进我国城镇化进程作为重要战略选择。作为江苏省现代化示范区的苏南五市，要紧紧抓住这一机遇，率先加快推进区域的城市现代化水平。这对于提升苏南地区乃至全省的发展品质都具有非常重要的战略意义。

一、苏南地区城市发展的基本状况

经过30多年的发展，苏南地区在经济快速增长的基础上，实现了城市化水平的快速提高，由此也带动了城市整体功能的完善及各项事业的发展。

2011年苏南五市城市发展基本情况表

注：南京市城市化水平为2010年数据，镇江市城市化水平为2011年数据，常州为2010年数据，无锡市为2012年估计数，苏州市为2010年数据。

苏南地区城市发展的基本情况主要体现在以下几个方面：

1、城市数量有所增加。根据我国学术界对城市分类的研究，一般认为市区常住人口50万以下的为小城市，50万-100万的为中等城市，100万-300万的为大城市，300万-1000万的为特大城市，1000万以上的为巨大型城市。按照这个标准，如果不考虑流动人口，目前苏南地区共有特大城市5座，大城市4座，中等城市7座，小城市若干。这些城市一起与上海市和浙江省的苏嘉杭地区共同构成世界第六大都市区。在我国经济社会发展与世界城市化进程中，扮演着越来越重要的角色。

2.城市规模有所扩大。一是城市人口规模增长较快，特别是在经济快速过程中，外来人员的聚集速度加快；二是建区面积不断扩大；三是城市地区生产总值的产出能力快速提升。

3.城市体系有所完善。

4.城市功能有所提升。随着城市对区域发展带动作用的增强，城市功能逐步完善。苏南地区各地的城市不断突破原有城市功能单一的弊病，加快培育城市的生产功能、服务功能、管理功能、协调功能、集散功能、创新功能。

5.城市影响有所增强。在城市功能和城市实力不断增强的基础上，苏南地区的城市不仅对区域内的发展发挥着强大的辐射、带动作用，而且还对全国的城市发展直到了示范与影响作用，许多城市在全国的知名度越来越大。

二、存在的问题

1.城市发展与城市承载力的矛盾。由于城市和产业的发展，大量的外来人员不断涌入苏南地区，致使每一个城市的人口规模都快速爆涨。有的城市的外来人口已经超过了当地户籍人口。但由于财力及建设周期的限制，大量城市的基础设施及公共设施来不及建设，远远满足不了人口过快增长形成的各种需求。

2.城市发展与功能布局的矛盾。由于城市发展太快，许多城市在来不及进行整体规划的情况下就已经建设起来了，再加上许多地方城市规划变化太频繁。导致城市发展中的功能布局很不科学。

3.城市发展与产业发展的矛盾。在经济发展的早期，许多地区为了利用城市基础设施的便利条件，都把工业开发区建在城市周边。近年来，随着城市规模的不断扩大，大部分工业开发区已经成为城市的一部分了，形成了城市与开发区互相被包围着的格局。由于城市与产业发展的路径、要求与目标等都存在着很大的差异，许多城市在道路交通、人口结构、城市功能布局等许多方面都出现了混乱的情形。

4.城市发展与行政区划的矛盾。苏南大部分地区的行政区划还是改革开放初期确定的，经过30多年的发展，这种行政区划的格局已经在很大程度上约束了城市的快速发展。由于区域发展不平衡，有的城市发展的比较好，对周边地区的辐射与带动能力较强，有的城市发展的比较慢，辐射与带动能力较弱。按照城市发展的客观规律，辐射与带动能力强的城市应该为区域的发展多做贡献，但由于行政区划的限制，这种作用被压制了。还有，部分城市内部的行政区划近年来变化也不大，同样在一定程度上限制了发展比较好的城区对周边区及对全市发展的贡献。如南京市鼓楼区，目前只有20多平方公里，区内大量的优质资源得不到充分利用，现实的和潜在的生产力得不到释放。

5.城市发展与管理能力的矛盾。目前，在苏南每一个城市都存在着城市管理政出多门、分兵负责的问题。由于缺少像农村工作办公室这样统一的管理部门，往往会出现头疼医头、脚疼医脚的现象。对城市发展面临的深层次与根本性问题，没有强有力的管理部门协调与推进。这是导致城市发展散、乱、脏、差的直接原因。

6.城市发展与生态环境的矛盾。由于人口数量的不断增长及产业规模的不断扩张，迫使城市建成区面积需要不断扩大，这就使得原来不属于城区的地方变成了城市的一部分。特别是，许多城市在污水处理、垃圾处理、固体废弃物处理等能力建设方面没有及时跟上，形成了一定时期城市发展与生态安全的矛盾，生态事故与环境事故时有发生。不仅制约了发展，而且还在一定程度上影响了人们的生活。

7.城市发展与功能完善的矛盾。由于土地财政的顽疾，许多城市在建设初期经常是先开发居住用地，等土地都开发的差不多的时候了才发现配套设施用地不多了或者已经没有了。由此造成许多城市新建地区功能配套不健全，城市发展的功能严重不完善。商业设施、教育设施、医疗卫生设施及公共设施大量缺乏。如南京河西新区，目前居住有30多万居民，由于公共设施不配套，严重依赖老城区。每天早晨人们象候鸟一样从河西跑向老城区，晚上再回到河西城区。造成老城区的交通、公共设施不堪重负。这种情况在苏南五市都不同程度地存在着。

三、进一步推进城市现代化的建议

1.城市发展战略的提升。改革开放以来，苏南地区依靠优越的地理位置、浓厚的文化资源及传统的商业气息，得发展之先，在全国和全省率先成为发达地区。纵观苏南的发展历程，基本走过了农业规模化、产业化与农村工业化的道路。进入二十一世纪，特别是面对当前经济发展形势与全国新的战略部署，应该把全面推进城市现代化作为苏南地区现代化示范区建设的基础与重点。如果说农业规模化、产业化和农村工业化是苏南地区两个大的战略发展阶段的话，那么推进城市现代化应该成为苏南地区第三个发展阶段的重要战略。要明确城市现代化不只是解决城市的问题，也不只是解决城市发展的问题，而是带有影响苏南地区发展的全局性的战略选择。要通过城市现代化，全面提升苏南地区的发展品质。

2.城市发展型态的创新。从苏南地区现有城市发展的现状来看，虽然大中小城市体系已经初步形成，但从发展的实际情况看，大城市发展比较充分，中等城市有所重视，小城镇重视不够。因此，在推进城市现代化的进程中，要考虑大中小城市并举。特别是要摒弃大中小城市独立规划、独立发展、独立运转的发展思路。结合财税制度改革，逐步形成以大城市为中心、中小城市相围绕的城市圈发展模式，一方面可以释放大城市对周边中小城市的带动作用，另一方面也可以通过中小城市的发展分解大城市过重的负担，减少和避免大城市发展过程中存在的问题。为此，在城市规划、城市建设、城市管理等各方面要打破行政区划的约束，进行整个规划、分步建设、统一管理。

3.产业结构的协调。在苏南地区前期城市化的进程中，已经逐步推进了“退二进三”的产业结构调整工作。但由于各地的工业园区基本都在市区，再加上部分生产性服务业的发展也与城市发展存在很大矛盾，因此，在推进城市现代化的进程中，要按照城市发展的客观规律，进一步加快产业结构的调整步伐，建立起符合要求的城市产业体系。一是发展城市需要的生活性服务业；二是发展为生产提供服务的各种商务性服务业；三是发展各种中介性服务业。

4.城市功能的配套。作为人们进行日常生活与开展生产活动的重要载体，城市必需具备比较完善的功能，特别是大中城市。在这方面苏南许多城市已经具备了较好的基础。目前需要解决的关键问题是功能不配套。一是由于没有进行比较科学的功能分区，各种功能区混杂，如在部分城市中生产与生活区混杂，生活区与商务区混杂，导致各功能区运转矛盾、管理困难。二是在一定的区域内缺少必要的配套。如在居民生活区没有比较完善的商业服务设施、教育设施、娱乐设施等，商务区中缺少必要的生活配套等。导致功能区作用发挥不充分。为此，应通过比较科学的功能分区，逐步修改与完善城市空间发展规划，使城市发展进入协调、互补、稳定的良性循环轨道。

5.城市文化的构建。近年来，通过加大城市建设力度，特别是在城市基础设施建设方面，苏南各市都取得了长足的进步。但另一方面也应该看到，城市文化建设大大滞后。城市基础设施、城市型态，只是城市发展的形，而文化则是城市发展的魂。不解决好城市的文化发展问题，必将出现五城一貌的现象。苏南各市都是传统文化积淀深厚和自然资源比较丰富的地区，一定要在城市现代化进程中彰显文化的力量，突出文化的地位，打造城市的品质。一是五市要联手打造长江沿线文化带的建设。作为国际著名水系，长江的沿线自然文化资源开发不够。长江水的利用与保护、两岸湿地与岸线的资源与开发、鱼类资源的培殖与利用都是很好的文化课题，应加大研究与利用的力度，提升苏南五市作为著名国际水岸城市的影响力。二是开发利用苏南各城市内部的自然文化资源。南京城内的秦淮河、玄武湖、莫愁湖、紫金山，镇江城内的金山、焦山、北固山，无锡苏州的太湖等都是国内著名的自然资源，把这些自然资源保护好利用好，均是城市现代化进程中非常重要的内容。三是做好对苏南各市传统文化资源的发掘、研究、宣传和保护、利用工作。四是做好苏南地区现代文化资源的集聚与发展工作。苏南五市是长三角区域概念的重要组成部分。近年来，作为我国重要经济发展区域，长三角地区受到人们的高度关注。在发展过程中，苏南五市均培养出许多具有浓郁现代气息的文化资源，如苏州市的“昆山之路”、无锡市的“江阴板块”、“华西村”、南京市的“国际慢城”、“武家嘴村”等，都构成了现代文化的重要组成部分。充实内涵、扩大宣传、提高影响力，是苏南地区加快城市文化建设的应有之意。

6.生态环境的改善。对推进苏南城市现代化的进程来说，首当其冲的是加快城市生态建设与环境保护工作。一是加快城中河道的治理与修复工作，解决好河水的黑臭问题，堤岸的脏乱问题，逐步把城市内部的河流建设成靓丽的城市居民美好的休闲娱乐风光带。二是加快城市污水的处理工作。城市发展只解决好饮用水问题是不够的，各种污水的处理工作同等重要。城市污水不仅影响水体质量，还影响空气质量，进而影响人们的身体健康。三是加快城市垃圾的处理工作。随着城市居民生活水平的提高，各种生活垃圾也越来越多，由于缺少必要的处置手段与处置设施，大量垃圾堆积在城市周围，形成了垃圾包围城市的奇观。要象重视食品安全一样重视垃圾的安全处置问题，才不会因为垃圾的漫延、发酵、霉变而滋生出许多影响城市安全和人们身体健康的危害因素。四是加大城市空气质量的保护工作。由于汽车发展过快、产业园区的存在及建筑工程的建设，苏南各城市的空气质量总体上没有根本好转。由于空气质量不高而导致的呼吸道疾病在苏南五市依然严重存在，影响了城市发展的整体形象。五是加大城市发展中各种危险废弃物的处置工作。