土改破冰

文│孙旗

1月18日，深圳市政府宣布，深圳原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。这意味着，深圳市众多因历史遗留问题，“政府拿不回、集体用不了”，也法进入市场流转的原农村集体土地，有望通过挂牌出(转)让土地使用权的方式，实现自由流转。

近年来，全国多个地方的土地改革工作都在“摸着石头过河”。土地管理制度改革的核心是要从根本上改变现行的土地用途管制制度，改计划配置为市场配置。为实行市场配置，首先要建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。深圳此次试点虽然是针对产业用地，但可能代表了接下来的土地改革和立法的方向。

国土资源部日前发布《2012年中国土地政策蓝皮书》中预计，2013年我国土地政策将促进城镇化健康发展，在集体建设用地建设公租房、集体建设用地流转、征地制度改革等方面将出台可操作性的政策和措施。

深圳土改进行时

土地饥渴将是深圳日益严重的顽疾。“到2020年，深圳市可供新增建设用地只有59平方公里，且这些地块零星、分散，重大项目、公共设施要落地就会碰到土地空间匮乏的这样一种制约，产业转型、城市发展也受到了土地空间的制约。”在1月18日深圳市政府召开的“1+6”文件新闻发布会上，深圳市委常委、常务副市长吕锐锋强调。

“1+6”文件包括1个主文件和6个附属文件，“原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通”则来源于此。主文件《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》（下称《意见》）作为深圳市人民政府2013年1号文件，对产业规划、用地用房供给、土地二次开发利用和产业监管服务等方面提出了纲领性要求。6个附属文件则涉及完善产业用地供应机制、宗地地价测算规则、工业楼宇转让、闲置土地处置、创新型产业用房管理以及产业配套住房等内容。

去年5月，酝酿了两年之久的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》）正式公布，拉开深圳又一次“土改”的序幕。这也是国家支持各地探索差别化土地管理政策的尝试之一。

在当日的发布会上，国土资源部部长徐绍史将之称之为，一次“里程碑式的战略抉择”，“赋予深圳深化土地管理制度改革这一历史使命，希望深圳在探索土地资源配置市场化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面积累经验，为土地管理制度改革探出新路。”

“1+6”文件强化了《总体方案》最突出的三点改革，一是以明晰土地产权为核心，健全土地权利体系；二是以市场化为导向，实现土地要素的自由流转；三是以城市发展为目标，创新土地利益的共享机制。

作为改革前沿，深圳早在2004年土地就全都国有化，但原来的农村集体仍实际占用大量土地是历史遗留问题。公开数据显示，原农村集体经济组织共占用约390平方公里的土地，约占深圳市建设用地的42%，其中仅有95平方公里为合法用地。这意味着，超过全深圳用地总量1/3的原农村集体土地和违法违建占地暂时无法进入市场流转。

从土地的利用效益来看，到2010年，深圳每平方公里的GDP产出达到了4.77亿元人民币，与新加坡18.4亿元/平方公里和香港14.3亿元/平方公里的利用效益相比，差距巨大，且“二元化”现象突出。

一方面是土地利用效益仍有很大空间，一方面可利用土地捉襟见肘，与此同时大量土地存在着产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题，极大影响土地盘活利用。因此，“深圳未来的可持续发展必须充分挖掘土地资源潜力，必须通过空间资源的再配置、再优化来达到促进产业转型升级和城市质量提升的目的。”吕锐锋强调。

改革前沿图为深圳的邓小平雕像。无论是习近平总书记的“南巡”讲话，还是李克强副总理的“红利说”，确定了中国将继续改革。而作为改革前沿，深圳此次在农村集体土地流转方面被“特批”试点，国土资源部部长徐绍史甚至将之称之为，一次“里程碑式的战略抉择”。

产业先行的城镇化标本

据深圳市一位官员透露，此次被国土部“特批”的试点针对的是产业用地，但颇有将深圳的此次试点打造成“产业先行的城镇化”的样本意味。

无论是习近平总书记的“南巡”，还是李克强副总理强调的“改革红利说”，都向国人传达了一个明确的信号——新型城镇化已被力求开辟改革新局面的新一届领导集体选为了改革的突破口。所谓新型城镇化的“新”体现在：遵循工业化与城镇化、农村与城市、农业与工业协调发展的城镇化规律。其中，产业发展是城镇化的基础。产业的布局，必然要涉及到农村集体土地如何流转，流转过程中如何让农民受益等问题。

“原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可进入市场流通”这一政策有着这样的市场背景：受宏观经济影响，深圳的厂房空置率一直高居不下。据了解，一般城市的厂房空置率为10%-20%，而深圳的这一数字却达到了30%-40%。

深圳流动人口和出租屋综合管理办公室发布的去年一季度抽样调查报告显示，深圳当季厂房仓库租金基本持平，但空置率同比提升3.2个百分点，二季度的空置更加严重。

该报告指出背后的主因是，“以外贸出口为主的外向型经济企业订单减少，原材料和人力成本上升，企业的开工率下滑，对扩大生产规模持保守态度，导致对工业厂房的需求萎靡，有的甚至还缩小了生产规模。”

这是产业转移的后遗症，而深圳也有产业升级和转型的需求，“要最大限度满足产业发展需要，促进产业结构调整，通过规划引导和体制机制的创新，建立全市一盘棋的产业空间体系，形成均衡化、聚居化、高端化的产业发展格局，确保向战略性新兴产业、总部经济、先进制造业、优势传统产业等进行倾斜。”吕锐锋说。

新兴产业的迅速成长，一方面“承接”了部分空置的厂房。另一方面，也对产业载体——工业园区的配套服务、基础设施、配套设施、周边环境，提出了更高的要求。空置的厂房和盘活农村集体土地则是关键。

深圳市规划国土委秘书处党委书记詹有力在一次关于深圳土地改革的专家咨询会上坦言，深圳前30年快速城市化过程中，土地利用实际上是见缝插针式的，好用的就先用，急用的就先用。目前，深圳5000平方米以上的工业园区有3881个，用地非常分散，尤其在原特区外非常无序。也正因此，如果不通过制度设计来解决土地的二次利用问题，就没有办法支撑深圳未来的城市发展和产业升级。

搞清楚城市到底需要且合适哪些产业，利用制度创新来解决农村集体土地流转，为产业用地的需求提供解决方案，这是深圳在“新型城镇化”下的思路，被赋予了先试后推广的期望。

事实上，对于产业用地挂牌，深圳一直“干预”较多，在涉及到战略性新兴产业或政府鼓励支持的产业用地出让上，实行差别化供地管理。《总体方案》就提出，针对一些战略新兴产业、总部经济等有利于城市发展转型的产业，向社会公布拟出让地块的有关信息，做到公开、透明；此外每年拿出一定比例的产业用地，只设定基本的产业条件，完全进行市场化配置，来回避现在很多企业能拿出地来但不能高效利用，很多需要地的又拿不出地的矛盾。

关键的“第47条”

曾被《时代》杂志评为拉美地区五位主要改革家之一的德·索托，在他的《资本的秘密》一书中写道：“发展中国家并不缺乏资产，只是由于得不到清楚的界定，尤其是农民和穷人大量占用的资产得不到权威的法律表达，所以不能通过灵便的资产转让来不断产生更高的价值。”

这也是目前我国城乡土地二元制度最大的弊端，严重扭曲土地收益与供需结构不合理问题，已成为阻碍城镇化进一步深化和发展的“拦路虎”。国土资源部部长徐绍史最新表态，要优化城乡土地利用结构，破除城乡土地二元体制，积极稳妥推进城镇化发展。

中国土地改革的突破口是农村土地的征收早已形成共识。这可视为是为加速城镇化扫清现实障碍。在目前的土地用途管制制度下，农业用地的价格极低，而建设用地的价格很高，这样就形成了农业用地和建设用地的价格“双轨制”。而以农村集体土地征收为核心的土地制度的改革的一个重要目的在于打破城乡二元体制结构。

2012年12月24-28日，十一届全国人大常委会第三十次会议召开，《土地管理法修正案（草案）》首次上会审议。相比2009年国土资源部修改了数十条的内部征求意见稿，最终面见人大常委们的修正案只剩下了一条改动——删去了第47条“按被征收土地的原用途给予补偿，补偿总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”的内容，改为“公平补偿”这一基本原则，就是按市场价格或同类土地的价格进行补偿。

国务院法制办主任宋大涵对修法说了一句耐人寻味的话：“当前最突出的问题就是第47条涉及的征地补偿问题。先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。”

只有这一条修订，凸显“修法”之路漫漫。但这一条极为关键，关系到《农村集体土地征收和补偿条例》的出台，该条例与城镇化亟需解决的农村土地确权与流转以支撑城镇化的深入有直接关系。也是温家宝总理2012年3月提出的本届政府任期最后一年“一定要做，不留给后人”的五件难事之一。

北大法学院教授姜明安指出，“修改第47条并上会就是为了解决条例出台的法理问题。”作为其上位法的土地管理法，针对第47条的修改，确定补偿基本原则的同时，也将对国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法上给出授权。

试点使命深圳此次试点，实质是为农村集体土地流转改革探出新路，为《农村集体土地征收和补偿条例》顺利出台积累经验。而《条例》的出台，将会倒逼“征收主体、范围、方式”等一系列土地问题的基本法律的修订。

一旦《农村集体土地征收和补偿条例》顺利出台，将会倒逼“征收主体、范围、方式”等一系列土地问题的基本法律的修订。深圳在土地流转方面的具体操作已初步摸出了“石头”：根据“1+6”文件，原农村集体拥有的工业用地进入市场流通，有两种收益分配方式可供选择。第一种方式是所得收益50%纳入深圳市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；第二种方式是所得收益70%纳入深圳市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

北京大学中国经济研究中心教授周其仁指出，明确了参与土地市场各交易主体的法律地位，把不当征用的土地还给市场配置，假以时日，我们或有机会看到一个“价格机制配置土地”的市场。