地方政府公共服务支出存在邻近效应吗？——来自我国省级面板数据的分析

朱稳根

（上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030）

一、引言

改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成绩，2012年人均GDP为6100美元，达到中等收入国家水平。 然而公共服务短缺与地区差距问题日益显现，不仅影响我国经济社会的健康发展，也对政府的合法性提出了严重挑战，因为“现代国家政权的合法性实际上是它们能否提供满足社会的公共服务，公共服务供给之无法提供或无法满足社会需要者实质上就意味着政府职责缺失、政治合法性受到挑战，公共服务成为检验政治合法性的一个重要基石”[1]。因此转型，特别是经济发展方式转型迫在眉睫。而经济、社会转型与财政转型的成功与否最终取决于政府转型，对此，我国一些学者指出：“经济建设已经不再是党的中心工作了，党和政府的角色发生了重大变化，由对宏观经济的‘控制者’、‘计划者’转向‘指导者’、‘引导者’。”[2]在这样的背景下，中央2004年提出建设公共服务型政府，这也是政府转型的方向。为公民提供公共服务既是政府的责任，也是公民应享有的一项权利，同时，改善民生、提升人民的社会福利，是政府合法性的主要来源。但是，相比我国经济高速发展，政府履行公共服务的责任却不断下降，民生难以改善。公共服务供给方的地方政府层面到底出现了哪些问题？这需要我们探讨。

二、国内外研究文献回顾

（一）国外研究现状与水平

国外学者认为，由于“官僚们，像公司经理一样，并不能够完全自由地去追求他们自己的目标；他们拥有的相机抉择权力也许还小于私人部门的同僚。他们在一个存在着激烈的晋升竞争的环境中从事管理工作。如果还有什么其他的话，那就是公共部门官僚的流动性比公司经理大。这表明，公共部门的官僚市场比公司经理市场更具有竞争性。官僚部门的创立者——被选出的议会议员和行政长官也在一种竞争性环境中履行职责。他们必须参加周期性的再选竞争。因此，他们处于要尽其能力控制住官僚部门的过度行为的持续压力之下。他们做得怎么样，这仍然是一个经验问题。”[3]在分权体制下，地方政府之间为了争夺税基，会通过公共服务投入和税收调整以及相关的经济政策调整来吸引流动性资源，从而形成策略性竞争。

Case A C，Rosen H S和Hines Jr J R（1993）[4]通过美国各州1970-1985年的数据发现：一个州的人均支出和邻州的人均支出显著正相关。邻州人均支出每增加1 美元，本州人均支出会增加70多美分，因此各州之间存在支出的策略互补。Besley T 和A Case（1995）[5]指出：地方企业和选民由于会将本辖区政府的经济绩效与其竞争辖区政府相比较，从而促使地方政府为了政治连任而模仿其竞争辖区的经济和税收政策。布雷顿（1996）[6]研究发现：地方政府竞争过程中普遍存在着同盟勾结、鼓励过度模仿等问题。David N Fi⁃glio，Van W Kolpin，William E Reid（1999）[7]通过估计社会福利支出的外溢效应，发现：地方福利支出对邻近地区福利支出减少的反应要强于增加的反应，他们通过州之间的人口迁徙来衡量邻近州之间的邻近程度。Brueckner J K和Saa⁃vedra Luz（2001）[8]检验了美国不同州政府之间在福利支出上的依赖关系。Revelli F（2003）[9]基于英国地方政府的研究发现：地方政府支出存在模仿行为，但是支出模仿的程度取决于空间权重矩阵的选择。梅尔维尔.麦克米兰（2005）[10]研究了经济合作组织美、澳、加、德、丹五个国家的地方财政支出结构发现：虽然地方政府的支出项目存在很多的一致性，但是不存在能够广泛推荐的、最优支出安排，更重要的是财政安排的可持续性。Rainald Borck Marco Caliendo and Viktor Steiner（2006）[11]运用2002年德国13000 个社区的截面数据证实了社区之间财政支出方面的显著依赖关系。

因此，国外学者通过分析地方政府财政支出竞争与税收竞争，以此达到争夺流动性资产、发展经济的目的，但是这种地方政府间的竞争并不必然的提高本地区的福利水平，相反，它会导致各地支出没有达到最优水平，从而扭曲政府行为。

（二）国内研究现状与水平

对政府公共服务供给的探讨，国内主要有三种观点。第一种观点认为：地方政府间的财政竞争决定公共服务供给结构，这种分权理论以汪永成、李涛、周业安等学者为代表。地方政府在财政收入既定的情况下,吸引外来流动性资本而进行的改善基础设施项目与福利支出项目“鱼和熊掌不可兼得”时,地方政府必然忽视后者，而偏向有益于流动性要素的公共服务。第二种观点认为：中央政府对地方政府的激励契约对于公共服务供给结构具有关键作用，这种委托代理理论以傅勇，张晏、郑磊等学者学者为代表。地方政府公共服务支出会偏向“硬公共服务”，因为它有利于体现政府政绩，“只要中国式分权的激励结构不变,地方政府就没有内在动力提升在教育和公共服务上的支出比重,一些意愿良好的政策就缺乏‘自动实行’的机制。”[12]第三种观点认为：由于中央政府服务型政府建设可信承诺不高，从而导致地方政府公共服务支出意愿不强，地方政府更多的是为经济增长而竞争，而不是为公共服务增长而竞争。很显然，财政竞争的分权理论把提供公共服务的地方政府看作是流动性的角色，而以委托代理为基础的分权理论把地方政府的行为看作是代理人的偏好，而可信承诺理论从政府人事角度来理解，具有一定的解释性，但是政府官员的晋升是多种因素共同作用的结果。这三种解释性观点都具有局限性。

付文林（2005）[13]研究发现：中国目前无论是中央和地方、还是地方政府之间都存在着明显的财政竞争。1998年以后省际间财政支出竞争变得越来越激烈，而其横向财政竞争的表现是地区之间的策略性征税行为，地方政府对流动性不同的经济要素实施差别化的征税策略，不同经济类型企业无论是在所得税还是在流转税方面，税收负担都存在很大差异。邵军（2007）[14]利用全国2001-2005年各省市相关变量的平均数值对地方财政支出外部性进行了研究，结果是：地方财政支出行为具有显著的空间外部性,而且这种外部效应的方向为正，也就是一个地区财政支出规模的扩大，同时会推动其他地区支出规模的增长。郭庆旺、贾俊雪（2009）[15]通过1986-2006年省级政府财政总支出数据，分析得出我国地方政府在财政总支出和各类支出项目方面存在着显著的策略性互动行为，其中维持性支出竞争表现为替代性策略模式，而其他支出则表现为互补性策略模式。张晨峰（2011）[16]认为：省级政府的财政生产性支出对于邻近地区省份具有正向的反应,即邻近省份的财政生产性支出增加,那么本地区的政府也会相应的增加财政生产性支出。

（三）文献简评

（1）西方国家的理论分析不完全适合于中国。西方理论多集中于税收竞争，因为它们具有一定的调整税率的权力，可以成为地方政府争夺要素流入的重要手段。而在中国，省级政府调整税率的权力非常有限，且中国的税收主要采取流转税的形式，缺乏税收竞争的基础。

（2）多数学者都把注意力集中在地方官员的激励问题上,忽视了官员的约束问题的探讨。制度缺失和约束乏力必然对政府治理产生不利影响，而规避政府竞争的负面影响也就是我们关心的一个重点，这也直接影响了公共支出的结构。

（3）对于政府的公共支出，多数学者都是利用财政支出数据进行计量分析，忽视中央转移支付在地方政府财政支出中的作用的讨论，因为地方政府财政支出中很大一部分是转移支付，因此他们的分析具有局限性。

三、地方政府公共服务是否存在邻近效应

（一）数据来源

首先，本研究选取了1995-2011年全国31个省财政支出数据作为样本数据，数据来源于《中国统计年鉴》。其次，我们需要界定公共服务，也就是明确公共服务的范围，即什么是公共服务。“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加。这是非常合乎逻辑的。”[17]改革开放以后，在财政能力有限的情况下，地方政府的公共服务供给行为不仅可以不考虑非流动性要素、社会弱势群体的服务需求，而且对“理性”的决策者而言是一种负担，这种行为取向侵蚀了社会公平。针对政府与学界泛化理解公共服务的现象，我们认为，公共服务是公共性与服务性的结合来确定公共服务项目，所以我们把文教科卫与社会保障5 项列为公共服务项目，因为这些支出不仅都属于流动性要素非常弱的项目，同时也具有非常强的公共性，事关广大人民群众的切身利益。

（二）分析过程

社会心理学所罗门·阿什实验表明：有些人愿意追随群体的意见，即使这种意见与他们从自身感觉得来的信息相互抵触，群体压力是导致这种行为的重要原因，哪怕是以前人们从未彼此见过的偶然群体。此外“作出错误的大多数实际上在劝说实验的参与者他们的回答是正确的。人们想要是正确的，并经常会因他人自认为是正确的而接受或内化他人的观点或看法。因此，群体不仅会通过施加压力也会通过提供关于‘现实’的信息来影响个人。”而行为经济学是利用实验心理学方法研究人类经济行为的学科，它主要关注人类的心理以及行为倾向如何影响经济社会的发展过程。由于人是处在群体中的动物，一个人的决策行为必然地受到周围其他人的行为的影响，在信息约束的环境下，由于人类天然的风险规避性，人类行为往往表现为“随大流”的跟从行为。于是“投资者跟随大流，投资选择行为是对大众行为的模仿，并不是参照自己挖掘的信息。”[18]人们形象地将其称为“羊群行为”。N·卢曼也认为“始终最可靠的路线当然是随大流，甚至有些明显荒谬的事情人们也会跟着做，因为否则就会被视为决策者而引人注目。”这一理论构成了目前金融市场的主要解释性分析。在分析地方政府公共服务供给的问题上，行为经济学具有同样的解释力。把地方政府比做市场经济中的投资经理人，我们会发现，如果投资经理人的报酬数量依赖于同其他经理人比较后的表现，那么这些代理人的激励将被扭曲，他们的投资行为也最终将以一种不合理的投资组合而收尾。

1.地方政府公共服务支出总体情况分析

地方政府公共服务支出由1995年的1414.3亿增长到2011年的36053.9 亿，公共服务支出占地方财政支出比例由1995年的29.3%增长到2011年的38.8%，16年仅仅上升了9.5%，如表1。此外，地方政府公共服务支出占全国公共服务支出比例基本在90%左右，公共服务支出存在着明显的地方化特征，“在属地化分级管理模式下，社会公共产品的提供不少按照公共产品的覆盖范围而是按照行政隶属关系或属地化原则管理。……而不论这些事物的性质是属于局部的公共产品还是跨地域的全国性的公共产品。”[19]

2.从公共服务支出力度分析是否存在邻近效应

将时间分为两个阶段，1995-2003年与2004-2011年。如表2 所示，把地方政府分为七大板块，前六板块为地理位置邻近板块，第七板块为不规则地区。第一板块为京津蒙板块，包括北京、天津和内蒙古，9年来3个省份公共服务支出力度都由接近30%缓慢增长到在33%左右，变化不大；北京与内蒙古对公共服务的支持力度明显表现出收敛状态，天津起点虽然低，但是增长相对迅速，2000年以后略高于北京和内蒙古，而从1997年以后天津、北京与内蒙古三个省份趋于收敛，京津蒙板块邻近效应非常明显。

表1 政府公共服务支出 亿元

第二板块为沿海地区板块，包括江苏、浙江、福建、山东与河北5个省份，9年来5个省份公共服务支出力度基本在35%左右，上升幅度不大；浙江还下降了2%，福建起点最低，但是增长迅速，2003年达到38.2%，而江苏、山东与河北表现比较稳定。5 个省份的邻近效应明显，且高于京津蒙板块2%。

第三板块为中部地区板块，包括安徽、江西、河南、湖北和湖南，5个省份公共服务支出力度由1995年的31%左右上升到2003年的41%左右，但是5个省份的力度始终接近，也成为七大板块中力度最大的板块，从另外一个角度看，中部地区财政压力最大，获得的转移支付不多，处于不利地位[20]。

第四板块为华南-西南板块，包括华南的海南和广西，西南的重庆、四川、贵州和云南6 个省份，公共服务支出力度由1995年的接近30%增长到2003年的37%，增长了7%，特别是云南增长了16.1%，但是从1996年开始便与其他省份趋于一致，6个省份也具有非常强的邻近效应。

第五板块为西北板块，包括陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆与山西6 个省份，9年来上升了8%～10%，属于支出力度最大的板块。6 个省份中，山西相对高，增长也比较快，宁夏起点低，但是增长速度也比较快，其他4 个省份保持了一个相对均衡的增长速度，6 省公共服务支出力度总体来看比较接近，收敛状况比较好。

表2 1995-2003年地方政府公共服务支出力度 %

第六板块为东北板块，吉林起点高，但是基本保持稳定，且有一定下降的趋势，而辽宁与黑龙江则表现出了明显的上升趋势，9年来公共服务支出力度上升非常快，3个省份基本保持在一个阵营而趋于收敛，存在地理上的邻近效应。

第七板块为不规则地区，包括广东、上海与西藏，三个省份地理位置不接近，9年来公共服务支出力度不同，但是基本上在较低的水平，各省表现也非常平稳，变化不大。可能的原因是广东与上海为发达地区，财力雄厚，而西藏获得了非常多转移支付。

总体来看，1995-2003年，地方政府公共服务支出虽然划分为7 个板块，每个板块都有一定程度的上升，各板块支持力度也有一定区别，西北板块＞中部地区板块＞沿海地区板块＞东北板块＞华南-西南板块＞京津蒙板块＞不规则地区。但是板块内部趋于收敛状态，而板块外部虽然有一定的差距，但是差距不大，因此存在明显的邻近效应。

2003年新一届政府的成立，并于2004年提出建设公共服务型政府，明确了公共服务职能为政府四大职能之一。2012年7 月《国家基本公共服务体系“十二五”规划》公布，明确指出：“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”在这样的情况下，地方政府公共服务提供状况如何呢？

表3 中，2004-2011年，与前8年一样把31 个省份分为七大板块，但是七个板块包含的省份与前8年有一定的不同。第一板块还是京津蒙板块，北京公共服务支出力度2007年开始上升非常快，8年上升了10%以上，天津与内蒙古虽然也有一定的上升，但是幅度不大，总体来看，3 个省份公共服务支持力度还是趋于收敛状态。

第二板块为沿海地区板块，包括上海、江苏、浙江、福建、山东与广东6 个省份，其中上海由前8年的不规则地区变为沿海地区板块，沿海地区板块扩容。8年来6个省份公共服务支出力度分两步来看，2006年以前由于上海比例偏低，其他5 个省份公共服务支出力度比较均衡，因此区域收敛状态受到一定的影响，2007年开始，6 个省份公共服务支出力度非常接近，邻近效应更加明显。

第三板块为中部地区板块，包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南与东部的河北，中部地区板块达到7 个省份，公共服务支出力度8年来基本上保持在40%左右，总体上呈现一定的下降趋势，但是降幅在2%左右，公共服务支出力度基本稳定，收敛程度非常明显，也成为邻近效应最明显的一个板块。

表3 2004-2011年地方政府公共服务支出力度 %

第四板块为华南-西南板块，包括华南的海南、广西与西南的重庆、四川、贵州、云南6 个省份，华南—西南板块公共服务支出力度除重庆与四川有一定的下降外，其他省份都保持在一个相对稳定的水平，在35%～40%之间，比较接近，公共服务邻近效应比较明显。

第五板块为西北板块，包括陕西、甘肃、青海、新疆4个省份，8年来支出力度基本稳定，没有上升趋势，保持在40%左右，新疆比较低一点，但是差距在2%左右，4个省份公共服务支出力度都比较接近，邻近效应明显。

第六板块为东北板块，包括辽宁、吉林与黑龙江，与中部地区板块一样，呈现出一定的下降趋势，降幅比较小，在3%以内，基本保持在40%左右，公共服务力度趋于收敛，其邻近效应明显高于前8年。

第七板块为不规则地区，包括宁夏与西藏，不规则地区比前8年减少一个省份。西藏表现与前8年一样，始终保持在25%左右，但基本保持上升的趋势，宁夏则不同，支出力度波动比较大，基本上在30%左右。

总体来看，2004-2011年，7大板块的支持力度明显高于前8年，每个板块的支持力度都有一定程度的上升，各板块支持力度也与前8年有一定的区别，中部地区板块＞西北板块＞东北板块＞华南—西南板块＞沿海地区板块＞京津蒙板块＞不规则地区。但是板块内部趋于收敛状态，而板块外部虽然有一定的差距，但是差距不大，因此存在明显的区域邻近效应。

总之，17年来，我国7个板块支出力度虽然有一定的差距，但是差距不大，板块内部各省份公共服务支出力度非常接近。后8年不同地方为：首先出现了7 个邻近省份的邻近效应，高于第一个8年的6 个省份；其次，邻近效应更加明显，特别是中部地区与增加的东北地区；再次，各个板块的支持力度顺序有一定的变化，中部地区板块变为第一，东北板块与华南-西南板块上升一位，说明了这些地区财政压力不断增加，而沿海地区板块下降，主要得益于经济的发展与财政能力的提高；最后，不规则省份减少了一个。总之，我国地方政府公共服务支出存在明显的邻近效应。

四、结论与政策建议

（一）研究结论

为了奠定经济增长新的基础，缓解乃至消除不断丛生的公共风险，同时也为了巩固政府的合法性，中国自1998年开始公共财政改革，各级地方政府开展创建公共服务型政府活动，将政府执政的公共性价值取向落实到具体行动中，尤其在2003年新一届政府产生之后，创建服务型政府的执政意愿在中央政府表现得更加明显，开始成为地方政府开展活动的行动指南，并体现在财政支出结构安排上。与大多数运用财政竞争理论解释地方政府支出行为不同,本文强调中央政治与财政集权治理结构对地方政府公共服务支出行为的影响。中央政府收入集权而支出分权，把大部分公共服务支出责任推到地方政府，公共服务地方化造成的结果就是各省份没有根据实际情况来安排公共服务支出，地方政府存在策略性行为，公共服务支出存在明显的邻近效应。这一发现使我们能够更完整地理解地方政府行为的影响因素,以及当前政治治理结构的含义。

（二）政策建议

后金融危机时代，增强公共服务供给能力，加快建立健全符合国情、可持续的基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度，对于推动中国经济发展尤为重要。

1.中央政府层面

（1）中央政府加大对公共服务支出的力度，纠正公共服务地方化，在中央层面起到示范作用。

（2）中央政府必须出台具有适度普惠性的、有硬性指标要求的社会政策。中央政府必须以法律的形式，加大社会保障、教育、医疗服务等社会投资，使其“嵌入”到经济发展当中，并最终形成民生改善且与经济增长系统协调发展模式,使民众可以从经济增长中获得更多的福利改善。

2.地方政府层面

推动地方政府落实公共服务的执政宗旨，不能仅仅依靠地方政府的主观自觉，更重要的是要依靠制度和体制，通过制度约束和体制激励提高地方政府公共服务的主观意愿。

（1）我们需要加强对地方政府的约束，尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》开篇就指出：“培养出美国公共行政传统的社会背景是若干文化和思想力量的独特混合体……这一传统可以用一个词来表述：约束。”[21]美国学者阿维纳什·K·迪克西特也指出：“政治过程不能像经济关系那样来使用监督和激励合同。相反，我们更多地依赖于更为直接的工具——承诺与约束。”[22]因此，在纵向上需要中央政府加大政治、法律的约束，横向上，放权社会，加强群众对地方政府的问责。

（2）在政治集权体制下，要鼓励地方政府在公共服务上的竞争，政府可以移植邻近地区的政策或制度并避免不良响应的产生来解决本地区公共服务供给问题，这就是邻近地区的学习效应，即通过观察、总结和分析邻近地区具体行动和政策效果来思考本地区的应对策略，在互动过程中，学习机制就会产生——政策学习效应。

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