农村信用社改革绩效评价及政策建议——基于山东地区的实证研究

李冠青

(山东大学经济学院，山东 济南250100)

一、引 言

2003年1月，中共中央、国务院联合发布了《关于做好农业和农村工作的意见》，提出农村信用社(以下简称农信社)要进一步深化改革，总的要求是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。同年6月，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，这个方案再次启动了农村信用社改革的新一轮创新，试点工作在山东等8个省进行。经过多年的改革发展，农信社改革取得了哪些成效、还存在哪些困难和问题以及未来发展方向的政策建议将是本文研究的重点。

二、农村信用社改革发展情况

近年来，全国各级政府高度重视金融支农工作，农村信用社作为金融支农主力军，始终坚持为“三农”服务的经营方向，不断改进农村金融服务，开发、完善、推广为农村、农民、农业所需的、行之有效的金融产品和服务方式，努力让创新服务真正惠及农民。

改革前的2002年末，我国农村信用社资不抵债额达3300多亿元，资本充足率为－8.45%，资本净额为－1217亿元，不良贷款占比高达36.93%。通过改革，2011年底全国农村信用社系统总资产提升至12.8万亿元，是改革前的5.8倍;吸纳存款10.17万亿元，是改革前的5.17倍;发放贷款6.68万亿元，是改革前的4.55倍;资本充足率提高到10.7%，不良贷款率降到5.5%。改革以来，全国各级农信社采取一系列政策措施，积极实施改革，为保障农村地区金融服务，保留落后地区网点;在农村全方位开展信用评定，发放普惠性的小额信贷;全面推广贷款证、贷款上柜台等便民措施，打通农户贷款“绿色通道”，有力带动了农民增收。

在农信社改革满意度调查中，农信社经营情况得到了农合机构的普遍认可。普遍认为，改革以后，农信社的经营效率大幅提高，贷款规模逐步增加，不良贷款率趋于合理，盈利水平明显改善，农信社改革确实收到了显著效果。本文将以山东为例具体分析农信社改革在经营绩效方面取得的成绩。文章调查统计了山东省十一市农信社的经营数据，其中部分市的经营指标在下列表中列出。

表一 2002一2010年山东省农村信用社经营状况(部分市数据)(万元，%)

表二 山东省十一市金融机构存贷款情况(万元)

由农信社经营指标可以看出:

(1)山东省农信社整体的经营规模(从各类贷款实际发放额看)从2002年到2010年间增长较为明显，2010年企业贷款发放额较2002年增加2至4倍，农户贷款发放金额较2002年平均增长2至3倍，可见农民贷款得到了有力保障，切实为农业产业增收、乡镇企业发展提供了有力保障。

(2)农信社的盈利水平进一步提高。改革以来国家为农合机构提供了许多优惠政策，农信社经营的盈利状况有了很大改善，从2002年的资本利润率接近于0，甚至一些地市为负数，到2010年资本利润率稳定在2%左右，利润总额呈10倍大幅度上升，巨额亏损挂账现象已经不再存在。

(3)资本充足率大幅上升。2003年农信社改革启动以来，在资本充足率方面已取得了重大进展和阶段性成果。2010年山东省农信社资本充足率平均超过10%，而2002年末这一数字仅为－8.5%。山东省各市农信社的资本情况与全国接近，实收资本稳步上升，所有者权益由负转正，大幅度提高。这表明农信社经营状况大为改善，能以自有资本承担损失的能力不断增强，有效保护了存款人和其他债权人的利益，保证银行等金融机构正常运营和发展。

从上面金融机构的存贷款情况可以看出:

(1)被调查的十一座城市的农信社存贷款规模在金融机构中所占的比重有略微上升趋势。存款规模占总量的比例由2002年的31.9%上升到2010年的32.2%，贷款规模占总量的比例由2002年的33.8%上升到2010年的34.6%，考虑到近些年来商业银行一系列业务创新的竞争压力及邮政储蓄对于农村资金的“抽血”效应，农信社自身的竞争力得到了很大加强。

(2)农信社的涉农贷款覆盖面加大。农信社所服务的农户的数量可以反映涉农贷款覆盖面的广度，从表中可以看出，2010年的涉农贷款总数较2002年的数额增加10倍之多，其中农信社提供的涉农贷款占金融机构涉农贷款总数的50%。

三、农村信用社经营绩效Dea模型实证检验(以山东省为例)

本文采用数据包络分析法(DEA)进行农信社经营绩效的测算(以山东省为例)。DEA方法是依据考察单位的输入数据和输出数据来评价部门(或单位)间的相对有效性。借鉴CCR模型(Charnes，Cooper和Rhodes，1978)和BCC模型(Banker，1984)的方法，计算所研究单位的综合效率(TE)、纯技术效率(PIE)和规模效率(SE)，其中三者存在内在关联TE=PIE*SE。

本文利用Coelli(1996)设计的DEAP软件，选取投入指标为实收资本、存款余额、劳动力，产出指标定为贷款余额，测算山东省十一市农信社改革前后的综合效率、纯技术效率和规模效率值。样本时间为2002年、2010年。结果如表所示。

表三 2002年及2010年山东省农信社经营效率评估结果

综合效率(crste)为不考虑规模收益时的技术效率;纯技术效率(vrste)考虑规模收益时的技术效率;规模效率(scale)考虑规模收益时的效率，纯技术效率和规模效率是对综合效率的细分。

由上表可以看出，2002年，山东省农信社的综合效率仅为0.421，意味着与最优的效率水平相比，当时信用社的投入存在57.9%的节省空间;经过改革之后，到2010年综合效率提高到0.886。

进一步将农信社的综合效率指数分解为纯技术效率从而判断农信社低效或高效的来源。在2002年时，山东省农信社的规模效率值较高达到0.75左右，而纯技术效率只有0.55，这表明农信社的总效率不高，主要是受纯技术效率的影响，反映出农信社的日常管理经营水平不高，农信社的经营处于较为无效的状态。在改革之后，农信社的纯技术效率显著提高，2010年高达1.00，这说明山东省农信社在机制改革以后，产权制度和管理制度的改进使技术创新得到很大发展，经营管理水平明显提高。

从规模报酬看，2002年农信社规模报酬是递减的。这是由于投入过多引起的，实收资本的冗余度平均值为1025万元。到2010年出现了一些信用社规模递增的情况，这说明农信社规模增长远远满足不了其效率的提高。因为2010年纯技术效率为1，农信社的无效率是由规模无效率造成的，农信社可进一步加大经营覆盖范围。

四、农村信用社发展中存在的主要困难和问题

改革以来，全国各级农信社通过采取一系列政策措施，不断提高日常经营管理水平，不断改进金融服务，持续加大对“三农”的扶持力度，农业信贷投入呈逐年增加趋势，农民贷款难的问题得到一定缓解。但是，随着农村经济的发展和结构调整步伐的加快，农合金融机构提供的金融服务与农民对金融的需求相比还存在很大差距。

(一)农户获得贷款难，信贷远不能满足农户需要。农户贷款难是制约农村经济发展的重要因素。农民以及农村企业由于抵押物担保难以落实，贷款利率高等原因，很难从金融机构获得贷款或是难以获得大额农户贷款，信贷满足程度较低。此外，农信社考虑到信用环境和农村企业经营状况等原因，会对农户贷款严格审核，提高审批门槛，使得农户和企业不能得到扩大再生产所需要的信贷资金。

(二)金融支农力度有待进一步加强。一是农信社受资金实力、历史包袱等因素制约，整体实力不强，服务农村经济发展力度不足。二是农信社金融支农目的与追求利润目标相悖。部分基层农信社在实际经营中为追求低风险、高利润和实现年终的经营考核目标，存在将大量信贷资金投向非农行业的现象。三是金融支农宣传工作不到位，农民不了解相关政策。

(三)农信社的内部机制尚不完善。一是农信社发展规模和力度不足，存在金融机构少，网点少的现象，难以满足农村经济发展的金融需求。二是农信社内控制度有待进一步完善。仅有54.6%的农合机构设置了完善的十类机制，即风险部门、风险控制委员会、内审部门、业务复核流程办法、风险防范制度文件、股本金管理制度、授信管理制度、财务制度、岗位竞争制度、绩效考核制度。三是通过明晰决策层与经营层权责，社员代表大会可以发挥其权力作用，但内部人控制还在一定程度上存在着。四是农信社的激励约束机制相对缺乏，缺少长期的、激发团队的措施与办法。

(四)人才引进力度有待加强。目前，有些农信社员工的文化素质、专业技术技能和道德素质与当前日益激烈的市场竞争要求和不断提升的金融需求还不相适应。由于农信社覆盖范围多为农村边远地区且工作环境及待遇较差，在引进人才机制方面，缺少吸引高端金融人才方面的有效平台，中高端金融人才的短缺是阻碍农信社创新金融产品和服务、进一步做大做强的瓶颈。

五、进一步加大农信社金融支农力度的政策建议

农村金融信贷支持力度不足是制约当前农业和农村经济发展的重要因素。因此，各级政府应强化农村金融体系的整体功能，找准农信社的功能定位，采取有效措施，增加支农信贷资金总量，切实解决农民贷款难问题。

(一)进一步推进农信社改革，积极发挥农信社在农村金融方面的支持作用。结合实际，继续加快农信社改革步伐，切实把农信社办成自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的社区性地方金融机构，进一步增强为“三农”服务的功能。随着农村金融市场蓬勃发展，农业贷款的需求量也会进一步上升，农信社应进一步拓宽服务范围，在城镇新区、开发区、城乡结合部等经济活跃地区增设网点，抢占先机，拓展服务空间;进一步加大金融支持力度，强化市场营销，加快贷款实际投放进度，提供全方位优质金融服务。

(二)优化内部机制，提高经营效率。一是农信社应积极主动与各银行寻求多方面的合作，充分利用其技术优势、管理优势、资金优势，在合作的基础上，拓宽业务领域，扩大市场占有率，增强盈利能力。二是改善法人机构形式，组建以省为单位的法人机构，县级法人农信社成为其分支机构，探索采取更为科学的产权结构形式。三是加强农信社征信体制建设和信贷员激励机制建设，健全和完善担保机制。

(三)加强队伍建设，提升人力资源水平。全面推行人力资源改革，引入市场化竞争机制，加强农信社职工队伍和领导班子建设，加强对中、高层管理人员及专业人才的培养，采取多种形式开辟学历教育的新途径，鼓励并引导信用社职工提升自身素质，努力打造一支对农民有深厚感情、业务过硬、勇于创新的年轻化、专业化队伍。

(四)继续加大政策扶持力度，完善农户信贷机制。根据农民的承受能力，可适当增强农信社存贷款利率的灵活性，提高信用社吸纳存款的能力，降低经营成本。适度减免农信社的营业税和所得税，争取财政扶持和化解不良债权，逐步加大人民银行对农信社再贷款的支持力度。同时，要进一步完善农户小额信贷机制和配套扶持政策，给予农信社在农村地区融资的优先权和便利权，大力推行贷款证、农户联保贷款等制度，采取积极的政策和措施提高贷款额度，拓宽贷款范围，扩大其覆盖面，使其更好地发挥金融支农主力军作用。

［1］甘少浩，张亦春:《中国农户金融支持问题研究》，北京:中国财政经济出版社，2008年版。

［2］覃道爱，李兴发:《基于SBM—Undesirable模型的我国农村信用社改革绩效评价》，《金融研究》，2009年第10期。

［3］陈卫东，李鸿:《山东省农村信用社改革绩效评价》，《金融发展理论与实践》，北京:中国金融出版社，2012年版。

［4］柴志冬:《浙江省农村信用社改革绩效的实证研究》，浙江大学硕士论文，2007年。

［5］孙磊:《农村金融困境与农村金融道路的反思》，《中国发展观察》，2007年第7期。