关于靖安县开展生态补偿机制可行性分析

赖维磊 刘菁菁

(靖安县环境保护局，江西 宜春 330600)

2001年6月，靖安县被国家环保总局(现环保部)批准为全国生态示范区建设第六批试点地区。靖安县委、县政府以生态示范区建设为契机，在经济社会快速发展的今天，始终坚持“生态立县”可持续发展战略，发挥生态优势，通过加强环境管理、生态保护、污染防治、污染减排等综合措施，有效保护和改善区域环境资源、实现了生态系统的持续有效改善，促进经济、社会的可持续发展。任何时候，靖安县都把保护生态环境放在发展首位，在县域经济方面作出了巨大的牺牲。作为一个山区小县，开展生态补偿试点，为产业转型积累必要的发展基金很有必要。靖安必须建立生态补偿机制，以便调整相关各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。为此，靖安县环保局对靖安开展生态补偿机制试点提出政策性建议，供决策者参考。

一、靖安县生态补偿背景分析

1.生态补偿机制基本内涵。

生态补偿是指对损害资源与环境的行为进行成本收费，加大该行为的成本以激励损害行为主体减少其行为带来的外部不经济性，或对保护资源与环境的行为进行补偿或奖励，以达到保护资源环境、促进区域协调发展的目的。建立生态补偿机制就是要通过制度创新实行生态保护的经济效益化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态资源这一特殊公共产品消费中的合理价值定位;通过制度变迁维护好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。

2.生态补偿机制的法律依据。

我国正在探索建立生态环境补偿法律体系。1998年修改的森林法提出，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。为保证退耕还林工作顺利推进，2002年国务院出台了《退耕还林条例》，对退耕还林的资金和粮食补助等作了明确规定。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制作出明确规定:“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”此外，国家正在研究制定《生态补偿条例》，生态补偿条例是国家强制性要求对生态资源、环境开发、利用而必须补偿、维护生态平衡的法规，条例规定国家、各级人民政府以及其他生态受益者必须给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。

3.生态补偿机制的政策依据。

党的十八大提出:“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。建立生态补偿机制是落实新时期环保工作任务的迫切要求，党中央、国务院对建立生态补偿机制提出了明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求:“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”国家《节能减排综合性工作方案》也明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。在探索建立生态补偿机制方面，浙江省一直走在全国前列。继2005年出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、2006年出台《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》之后，2008年又出台了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。2008年1月，《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》正式实施，规定:建立跨行政区交接断面和入湖断面水质控制目标，上游设区的市出境水质超过跨行政区交接断面控制目标的，由上游设区的市政府对下游设区的市予以资金补偿;上游设区的市入湖河流水质超过入湖断面控制目标的，按规定向省级财政缴纳补偿资金。

二、靖安县生态补偿条件分析

1.生态资源优势明显。

靖安县有着优良的水资源且流域位置特殊，北潦河发源于靖安，贯串于靖安、奉新、安义等县，是长江流域修水水系，属鄱阳湖水网区。北潦河分南北两条支流——南河和北河，均发源于靖安县九岭山脉。靖安县生态环境优越，全县木材蓄积量达到936.5万立方米，毛竹蓄积量达到4477万根，森林覆盖率高达84.1%，三爪仑景区达95.7%，森林覆盖率处于全省、全国前列。靖安县动植物资源极为丰富，有种子植物1697种，陆生脊椎动物272种，其中珍稀植物30多种，国家一级保护野生动物3种，二级保护野生动物28种，被专家誉为“天然基因库”，境内有九岭山国家级自然保护区、靖安县潦河大鲵省级自然保护区、靖安县和尚坪县级自然保护区、是国家环保部2012年确定的“中东部地区种质资源库”建设地，全县森林公园、自然保护区、封山育林等受保护面积占国土面积的比例达到35.14% 。境内空气质量优良，根据宜春市环境监测站监测结果，全县各地区环境空气质量达到《环境空气质量标准》(GB 3095－1996)一级标准，环境空气质量优，是降酸雨率最低的地区之一;根据宜春市环境监测站对我县交界断面(香田乡吉洛村河段)及饮用水断面(取水口河段)的监测结果表明，交界断面及饮用水断面水质各项指标均达到《地表水环境质量标准》(GB 3838－2002)中的II类标准，优质水率为100%，自然保护区内水质达到I类标准。

2.生态保护政策健全。

靖安县率先在全省提出“生态立县”发展战略，坚决走绿色GDP发展之路，加大生态保护力度，加快生态建设步伐，进一步强化生态优势，大力发展生态经济。从2005年开始，靖安县坚持对天然阔叶林和公路沿线1000米以内的林木实行禁伐，大力实施以天然阔叶林和生态公益林为主的绿色资源保护工程。扎实开展造林绿化“一大四小”工程并超额完成任务，项目造林和封山育林11万亩。以农村沼气工程建设为突破口，加快生态能源建设，截至2012年底，全县建有沼气池10087个，农户普及率达36%，全年每年因此减少砍伐树木约10万方，既解决了农村环境“脏乱差”问题，又保护了森林资源，防范了地质灾害。颁布实施了《靖安县生态县建设规划》，按照生物多样性保护、水源涵养和水文调蓄、土壤保持和营养物质保持等生态服务功能的要求，划定了生态功能区划，进步明确了区域经济发展与生态功能区的关系。同时，靖安县还进一步加大了水土保持、饮用水源保护、农村环境综合整治等一系列生态保护工作力度，近年来，全县没有发生重大环境污染、生态破坏事件以及由此引起的重大群体性或群访事件。

3.环境保护措施得力。

在经济社会发展过程中，靖安县严格实施《环评法》、《建设项目管理条例》等环保法律法规，严格环境准入制度。在招商引资过程中，对不符合国家产业政策的项目，高耗能、浪费资源、破坏生态、污染环境的项目坚决不予审批，2004年以来，先后拒绝20余个60多亿元投资。同时，组织开展了一系列专项整治行动，查处违法排污企业不手软、不护短，抓重点、出重拳，解决了一批影响社会发展和人民生活的突出问题。近几年先后落实了20余家企业的污染治理，关闭处理了10多家污染严重、能耗高、工艺落后、不符合国家产业政策的企业。建成了靖安县县城污水处理厂，县城垃圾填埋场也正在规划建设，全县环境质量得到了进一步巩固提高，主要污染物化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物以及重金属污染物排放总量及排放强度全市最低。

4.生态创建成效明显。

近年来，靖安县经济社会发展中先后涌现出一批在全国、全省有影响的生态品牌，相继获得全国生态建设示范县、全国绿色小康县、全国绿化模范县、全省首批省级生态县等荣誉称号，被授予“中国椪柑之乡”、“中国娃娃鱼之乡”、“国家AAAA级旅游景区”等国字号名片;靖安九岭山自然保护区晋升为国家级保护区，潦河大鲵自然保护区晋升为省级自然保护区，靖安工业园区被评为省级生态工业园区，该县的椪柑、白茶被批准为“国家地理标志保护产品”。生态乡镇创建力度加大，高湖镇是全市首个国家级生态乡镇，双溪镇、香田乡、仁首镇、宝峰镇、水口乡、雷公尖乡、三爪仑乡、璪都镇等8个乡镇先后被命名为省级生态乡(镇);高湖镇高湖村、仁首镇金田村、宝峰镇华坊村、三爪仑乡红星村和璪都镇港背村被命名为省级生态村。目前，全县11个乡(镇)中，有9个获评国家级生态乡镇。

三、靖安县获得生态补偿必要性分析

1.靖安县获得生态补偿是保障区域、流域环境安全的必要。

由于环境污染、特别是水环境污染和空气环境污染具有显著的跨区域特点，靖安县良好的生态环境资源优势、低污染物排放强度、强有力的生态保护措施对于保护和改善周边区域空气环境质量、下游流域水环境质量、特别是饮用水水源地环境质量具有十分重要的作用。为保护生态环境资源，靖安县在招商引资过程中先后拒绝了诸如石油化工、化学制浆造纸、纺织印染等一大批符合产业政策的项目，引导一大批木竹加工、机械加工等企业转变生产经营模式，放弃了巨大的经济效益，如不在经济发展上加以调控，势必对下游水环境安全以及区域空气质量造成影响。比如:靖安县交界断面水质如只满足考核规定的III类水要求，则无法满足下游饮用水源地II类水质要求。靖安县县委、县政府还在生态保护人力、资金、科技和教育上进行了大量的投入。保护好靖安县的生态环境资源，需要巨大的资金投入，而良好的生态环境的受益者，不仅是当地的群众，也是潦河流域和全社会所共享的。按照“谁受益，谁支付”的原则，将靖安列入生态补偿机制是非常必要的，也是帮助当地脱贫，缩小与发达地区差距，改善靖安生态环境，促进区域乃至于全流域构建和谐社会的迫切需要。

2.靖安县获得生态补偿是保护和发展靖安生态资源的必要。

近年来，靖安县经济社会持续快速平稳发展，城市化水平进一步提高，综合实力进一步加强。然而，自然保护区、风景名胜区、县城饮用水水源保护区及集水区等环境敏感以及生态保护重点区域所在乡镇主动调慢了发展速度，靖安县蕴藏的巨大环境资源离不开有关乡镇的支持，靖安县应对为生态建设、环境保护做出巨大贡献的乡镇实行财政转移支付以及倾斜性支持，使承担着生态保护任务的区域更多地分享全县经济增长的成就。但是单凭靖安县微薄的财政收入，无法承担支持生态重点区域的能力，因此将靖安列入生态补偿具有强有力的内在要求。

3.靖安县获得生态补偿是促进生态文明建设的必要。

靖安县生态建设以及环境保护工作为促进社会生态文化建立作出了积极探索，靖安的实践表明，只有把经济、社会发展与环境保护结合起来，实现协调和平衡，充分认识和实现自然生态系统的价值，才能实现社会经济与环境的可持续发展。生态文化是人类解决生态危机和可持续发展的必然选择，是靖安坚持可持续发展以及和谐社会建设的坚强动力。因此，靖安县生态补偿实例将对生态文化建设起到积极的推动作用，通过建立生态补偿机制，将环境成本内部化不但能为生态保护筹集资金，而且能通过市场发挥作用调节企业和个人行为，协调各方面均衡发展，促进了生态文化的发展和最终实现可持续发展。

综上所述，在加强环境保护重视生态建设的背景下，靖安县生态资源及生态保护工作对于保障区域、流域环境安全，保护和完善自身生态环境，促进生态文化建设具有十分重要的作用，完全符合生态补偿的各项条件。有效的生态补偿机制的制定与运行必将促成靖安县生态环境保护和经济社会发展“双赢”局面的形成，靖安县生态补偿机制的建立，也将成为全国从源头上进行生态保护的一个典型示范。