现代化水利建设迫切需要完善质量监督工作体系

2013-08-15黄海田樊志远

江苏水利 2013年6期

黄海田樊志远吴忠

（江苏省水利工程质量监督中心站，江苏南京 210029）

0 引言

今后10年，是江苏省加快水利改革发展、实现水利现代化的10年，水利改革发展和现代化将在水利事业的各个领域里展开，并必然需要大规模的水利工程建设作为支撑。因此，今后10年，从田间地头到大江大河，从水安全水资源到水环境水文化，将是水利工程建设的高强度时代。

质量是水利工程建设的生命。确保水利工程建设的高质量，既是水利建设的基本要求，也是水利现代化建设的重要特征。作为质量管理的重要环节和保障，质量监督在现代化水利建设中将担负更加重要的作用，而目前江苏水利工程质量监督在队伍、制度、手段、效果等方面还存在许多不足，迫切需要改进和完善。

1 质量监督的依据和分工

1.1 国务院《建设工程质量管理条例》

2000年1月国务院发布的《建设工程质量管理条例》规定：国家实行建设工程质量监督管理制度。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理，交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责对本行政区域内的专业建设工程质量的监督管理。建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施。

1.2 水利部相关质量监督管理规定

1997年8月水利部《水利工程质量监督管理规定》规定：水利部设置质量监督总站，各省（区、市）水利厅（局）设置监督中心站，各地市级水利局设置监督站。由于水利部《水利工程质量监督管理规定》早于国务院《建设工程质量管理条例》，因此，水利部《水利工程质量监督管理规定》未对县级水利局质量监督机构的设置作出规定。客观上，过去县级组织实施的主要是农村水利工程，基本建设工程很少，因此，当时县级设立质量监督机构的必要性不是十分突出。

1.3 江苏省水利工程质量监督分工

2008年，江苏省实行“强县扩权”战略，探索建立“省直管县”经济管理体制。根据《建设工程质量管理条例》，2009年1月，江苏省水利厅明确了县级水利工程的质量监督分工：由县（市）水利局组建项目法人负责实施的水利建设工程，由县（市）水利局负责质量监督，或者由县（市）水利局委托设区的市水利工程质量监督机构承担质量监督工作；江苏省水利厅对质量监督职责另有明确分工的建设项目，按相应办法执行。

2 质量监督存在的主要问题

2.1 监督机构不健全

目前，江苏省水利工程质量监督机构还未健全，表现为“省级不强，市级不全，县级不多”。

江苏省水利工程质量监督中心站编制10 人，原为差额补助事业单位，2012年7月，变更为全额拨款事业单位。江苏省水利工程质量监督中心站既承担全省重点水利工程的质量监督，又承担南水北调工程的质量监督，还承担造价管理工作。单位的性质有悖于质量监督这一政府职能，人员的力量难以满足履行项目质量监督和行业指导的需要，工作的成效未达到质量监督的制度设计所期望的功能。

全省13个市中，南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、连云港、泰州、宿迁等10个市设立了独立或相对独立的质量监督机构。现有市级质量监督机构还存在人员配备不足、经费不足等问题，市级质量监督的实际覆盖率、质量监督的深度和频次还显不足。

全省100个（其中：县22个，市23个，区55个）县（市、区）中，目前有宜兴、溧阳、吴江、昆山、常熟、张家港、阜宁、响水、建湖、大丰、东台、滨海、仪征、高邮、句容、丹阳、靖江、泰兴、姜堰、沭阳、宿豫、宿城、泗洪、泗阳等24个县（市、区）设置了县级水利工程质量监督站；设立县级水利工程质量监督站的县（市）为20个，占全部45个县（市）的44%。由于市级质量监督机构无暇顾及或不愿意顾及县级工程，而大部分县（市）没有质量监督机构，使得一些县（市）组织实施的水利建设工程，特别是民生水利工程的专业质量监督处于半真空状态。

2.2 监督制度不完整

在质量监督工作上，由于全国水利行业缺乏质量监督的一系列具体规定，导致各级质量监督站在工作方式、方法和标准上都不尽统一，甚至同一个质量监督站内部也不一致。质量管理和质量监督的制度体系也还未健全，某些方面不仅落后于交通系统，也落后于水电系统。一些没有正常进行质量监督的工程，只要工程质量没有大的问题，质量监督机构照样出具质量监督报告，验收主持单位照样验收。

2.3 监督效能不到位

项目法人以及设计、监理、施工等参建单位，在理论上、态度上是重视质量监督工作的，但当监督影响相关单位的利益和形象时，被监督方与监督方往往形成冲突，甚至有一些被监督对象更多的是迫于质量监督的规定程序，只是在“手续上”的需要质量监督，使得质量监督一定程度上流于形式。监督过程中，一些被监督对象不能提供真实全面的资料，对监督机构提出的整改意见落实不到位，甚至拒绝落实。同时，监督者自身也存在监督的力度有深有浅，要求有严有松，强度有高有低等情况，一些质量监督人员工作的主动性、责任心不强，不能及时发现和解决质量问题。即使是一些质量监督开展得比较好的项目，也存在没有实现从设计到后评估的全过程监督、从建筑工程到自动化工程的全内容监督等问题。

3 水利建设需要质量监督作为重要保障

3.1 质量是水利工程的生命

“百年大计，质量第一”。水利工程出现质量问题后，其加固和修复困难，费用高，同时会严重影响到度汛安排。而水利工程因质量问题失事后，损失的不仅是建筑物本身和直接关联者，而且会造成次生灾害，对人民生命及财产造成重大损失。因此，水利工程质量容不得丝毫的麻痹和松懈，需要严抓严管、严查严究，确保每一项水利工程都能经得起历史的检验和自然灾害的考验。

3.2 质量状况不容高枕无忧

江苏的水利建设质量管理水平总体处于全国领先地位，且质量形势总体稳定。但与其他建设领域相比，水利毕竟具有特殊性：一是水利建设规模相对较小，因此，出现质量问题的机会也小；二是水利工程没有直接、具体的用户，公众、媒体对水利工程质量不是十分关注；三是水利工程一般在使用年限内很少出现超设计状况运行的情况。事实上，江苏水利建设质量的问题还是时有发生，质量精品工程还不普遍。特别是小型工程、县级举办的工程、配套资金压力大的工程，质量风险和隐患较多，质量缺陷频发，一般质量事故时有发生［1］。因此，在工程质量形势的判断上，还是谨慎一点、悲观一点好，不可高枕无忧，不能盲目乐观。

3.3 大规模建设导致质量风险显著增加

“十二五”期间，江苏省年均水利建设投资预计将达到400亿元。然而，一方面，水利设计、施工、监理等建设资源不会很快增加1 倍，主管单位的力量、质量监督的力量几乎不会相应增加，因此，水利建设资源的供给与需求的矛盾将十分突出，资源的品质也将下降；另一方面，新增加的投入，主要用于县级农田水利和民生水利建设，而基层质量管理的基础仍相对薄弱。随着建设规模的进一步扩大，水利发生质量问题的机会将越来越多；随着社会和媒体对水利建设关注度的不断提高，水利暴露质量问题的可能性将越来越大。

3.4 水利现代化需要高质量的工程作为支撑

未来5～10年，江苏从南到北，将陆续实现水利现代化。而水利工程高质量是水利现代化的重要特征，“豆腐渣”工程显然不是水利现代化，同时，也难以想象，当钢筋保护层厚度不够、混凝土强度不足、蜂窝麻面很多等问题普遍存在的情况下，水利建设能够实现现代化。水利现代化的实现过程，也应该是水利工程质量实现质的飞跃的过程。水利建设需要通过贯彻和谐、低碳理念来实现高质量，通过技术的跨越式进步来实现高质量，通过改进产品管理方式来实现高质量，通过提升高耐久性来实现高质量。

3.5 水利工程的质量责任根本上在政府

对于基础设施项目的工程质量，我国实行行业主管部门、主管地区行政领导责任制。水利作为基础设施和公益性工程，其质量本质上要由政府及其部门来负责。这种责任体现和贯穿于政府及其部门从项目审批到竣工验收的建设全过程。水行政主管部门的质量责任制落实了，也就从源头上落实了水利工程建设质量责任制。而落实政府及其部门质量责任的一个重要途径，就是对质量实行政府监督［2］。

3.6 政府监督的权威性可以保证监督效果

政府对工程质量监督是保证工程质量的一种有效的制度设计，亦如国家对食品、药品、安全生产等涉及公共利益的领域实行强制性监督一样。在市场体制不完善的境况下，政府对质量的监督显得尤为重要。同时，信任政府的传统文化，是政府质量监督制度设计的重要原因。水利工程的用户、媒体等外部监督相对缺失，政府的监督就不可或缺。

4 确保质量监督工作成效

4.1 迅速健全监督体系

2009年12月设立的江苏省交通运输厅工程质量监督局，为参照公务员管理单位。内设9个科室，核定编制41 人；全省设有16个市级交通质量监督机构（13个市站+ 3个港口站）和42个县级质量监督机构，均为独立法人单位。

当前，首先要迅速建立健全市级、县级质量监督机构，特别是要推进县级质量监督机构的建设。县级站可为新设置的单位，也可在其他机构增挂质量监督站牌子，还可采取原有的事业单位更名的方式设立。其次是要突出加强省级质量监督机构和能力建设，使其既具有直接承担重要、大型工程质量监督的能力，更具有承担质量监督管理的能力。最后是要解决省、市、县3 层质量监督机构的分工与协作问题。

4.2 不断完善监督制度

应依据国务院《建设工程质量管理条例》、水利部《水利建设工程质量管理规定》，制定水利工程质量监督管理的相应制度，以统一质量监督机构设置，明确权力与义务，规范监督的方式和质量监督检测、质量验收等要求，为质量监督工作规范化、正规化提供法规基础。同时，质量监督作为一项技术性工作，需要制定符合江苏水利建设工程实际、内容能够覆盖水利建设所涉及的主要内容的《水利工程施工质量检验与评定规范》等一系列的江苏省地方标准。这些标准中要大力引进和采用国际标准和国内交通、建筑、水电、电力等行业标准，以提升水利建设标准的先进性。

4.3 抓住质量监督重心

质量监督机构应该加强规程规范、技术标准的宣传、贯彻，坚持“监督、检查、帮助、促进”的原则，通过监督，引导参建单位提高质量管理能力，规范质量行为，培养和树立自律意识。参建方的质量意识强了、管理水平高了，工程质量才能得到持续改进和有效保证。在工程施工过程中，质量监督机构要抓住工程施工的关键节点、部位和工序，提高把握关键问题的能力，提升质量监督水平。

4.4 强化质量检测管理

检测是质量控制和质量管理的试金石。在进一步规范施工单位“三检制”的同时，尤其要强化监理单位的“平行检验、跟踪检验、见证取样送检”工作和项目法人的委托质量检测工作。通过监理的检测、项目法人的委托检测，全面掌握质量状况，制约和促进施工单位加强质量检测和质量管理［3］。质量监督机构也要适度开展质量监督检测，即：由质量监督机构委托质量检测单位进行的抽查抽测，以提高质量监督的可信性和效能。