国有企业领导人员经济责任审计重点及评价指标设计

□文/张 积 张大权

（1.云南省审计厅；2.云南省昌宁县审计局 云南·昆明）

在科学发展观的指导下，国有企业领导人员的责任是强化企业管理、推动企业改革、维护企业安全、促进企业发展。站在国家治理的高度，国家审计对国有企业开展审计的目的也是强化管理、推动改革、维护安全、促进发展，两者是高度统一的。那么，国家审计如何在新形势下开展好国有企业领导人员经济责任审计？

一、确定审计重点

随着国家审计上升到国家治理的高度，企业审计的重点比之以前的“资产负债损益的真实性、完整性审计”而言已经发生了很大的变化。笔者认为，站在国家治理的角度，当前国有企业领导人员经济责任审计的重点应包括以下四个方面：

（一）中央政策和宏观调控措施的执行情况。中央政策和宏观调控措施与整个国家的科学发展有关，与保护环境、节约能源、五位一体、全面协调可持续发展有关。当前，我国对企业发展的宏观调控政策是转变方式、调结构、上水平、提质增效促发展，依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动促发展，依靠节约资源和循环经济推动促发展。这些都是国家发展战略调整的大计方针，是国有企业不容置疑的发展方向，方向错了，一切皆错。然而，这些都是内部审计和中介审计所顾及不到也不关心的方面。因此，中央政策和宏观调控措施的执行情况是国家审计在对国有企业领导人员经济责任审计中要把握的重中之重。

（二）国有资产保值增值情况。资产保值增值是企业发展的基础，基础不牢固，就无以建起大厦。资产保值增值也是企业领导人员所要担负的最基本的经济责任，是国有企业领导人员经济责任审计的基本面，而保值增值是在确保发展方式正确的前提下的保值增值。审计必须关注并指出，以牺牲环境为代价，以高能耗、高污染为代价的保值增值是宁可不要的。

（三）公司治理架构及执行情况。公司治理结构是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理三者组成的一种组织结构，是为实现公司最佳经营业绩，公司所有权与经营权基于信托责任而形成相互制衡关系的结构性制度安排。从真正意义上实现公司治理是企业发展的灵魂。但鉴于我国立法体系、金融模式和传统文化等制约，国有企业集团的公司治理运行状况与其理论相去甚远，在很大程度上治理模式依然体现为一种政府干预之下的股东主权模式，呈现出与企业集团快速发展不相适应的矛盾。如何帮助国有企业从真正意义上实现公司治理，是国家审计发挥国家治理功能、助推国有企业发展的审计方向。

（四）重大违规违法和腐败问题的查处和揭露。这是关系国计民生的大是大非问题，是关系国家长治久安和社会安定团结的大问题。当前，企业高管的高额薪酬、职务消费、三公经费、企业年金等都是社会关注的焦点，如何处理好这些问题，不但关系到企业自身的发展，也关系到整个国家的稳定。国家审计应国家治理的需求而生，是依法用权力监督制约权力的重要手段，在国有企业领导人员经济责任审计中，对重大违规违法和腐败问题，要坚决予以查处和揭露，充分发挥国家审计保障国家经济社会健康运行，助推国家实现良治的重要职能。

二、设计评价指标

评价指标的设计和应用是一个系统而复杂的过程，审计署也在近几年的经济责任审计中不断实践和总结，但尚无一套经实践检验的科学完整可行的评价指标体系。笔者在此就针对上述四个审计重点分别可以使用的评价指标作个列举，希望达到抛砖引玉和推动审计实践的效果。

（一）中央政策和宏观调控措施的执行情况可用指标。该项审计重点的可用指标是随着国家政策的调整而不断变化的，应当与时俱进。就今后一段时间而言，可用新增项目符合国家产业政策率、企业科研投入比例、企业科研投入增长率、万元产值综合能耗率、万元产值污染物排放降低率、企业中长期发展面临的重大风险隐患（资源、环保、安全、资金等方面）、企业安全责任事故死亡人数及下降率、企业年度经营目标完成率、企业中长期发展战略和规划实现率等指标。后两者是企业自身决策情况，是对贯彻执行中央政策的延伸。具体审计中，还可根据行业特点设计专用行业评价指标。

（二）国有资产保值增值情况可用指标。该项审计重点可以转述为对企业财务状况的审计，是对企业的盈利能力、资产质量、保值增值、经济增加值等各项经济指标的考量。可用企业营业收入平均增长率、净资产收益率、资产负债率增长率、不良资产比率、年度国有资本保值增值率、任期国有资本保值增值率、企业经济增加值及其增长率等指标。

（三）公司治理架构及执行情况可用指标。由于公司治理架构及执行情况涉及体制机制和企业内部控制的问题，是很难用指标来衡量和作出评价的。目前可以从两个方面去审查：

1、企业内部控制制度建设和运行情况（走传统路线的国有企业）：可用内控制度缺失数量、内控制度执行率等指标。

2、直正意义上公司治理架构的实现度（走现代企业路线的国有企业）：在中国，直正意义上的公司治理架构，不仅包括传统模式的“股东治理”（股东利益最大化），也不仅包括现代模式的“共同治理”（兼顾企业所有者、经营者、债权人、职工、消费者、供应商等企业契约网所触及的各方利益），而是在吸收二者优点的基础上，引入“国家治理”，承担更多的社会责任。因此，既要审查股东会、董事会、经理层、监事会的设置和执行效果情况，也要对国有企业承担了多少社会责任（如国家发生重特大自然灾害时的捐赠情况、企业办社会公益事业情况等）作出考量。

（四）重大违规违法和腐败问题的查处和揭露可用指标。对于违规违法和腐败问题上，一般是难用指标来衡量的，但也不是无路可寻。在违规违法方面，可用企业违规决策项数比率、企业违规决策金额比率、企业违规决策或决策失误造成的损失、企业受到各类监管部门处理处罚的次数及金额等指标。在企业领导人员廉政自律方面，可用领导违纪违规次数和金额、领导履行党风廉政建设责任制的有关问题及金额等指标。当然，企业高管的高额薪酬、职务消费、三公经费、企业年金等社会关注的焦点以及更多腐败问题的查处就要靠审计人员的智慧和敢于碰硬的精神了。

三、客观作出评价

对国有企业领导人员经济责任审计的评价，要制定评价规则，即规定上述各评价指标“优、良、中、差”的标准，能加权的要通过加权得出综合评价结论，不能加权的要得出单方面评价结论，有的方面可直接通过事实描述来反映评价结论。对领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，应区别不同情况做出界定。总之，审计评价应当依法依规、客观公正、实事求是。

［1］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗（十八大报告）.

［2］刘家义.国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话.2011.7.8.

［3］赵月华.母子公司治理结构.东方出版社，2006.3.1.