IMF与美国金融危机

邝梅

（清华大学 经济学研究所/政治经济学研究中心，北京 100084）

2008年爆发的美国金融危机，不仅对美国经济产生了严重影响，而且迅速向全球扩散并演变为国际金融和经济危机。危机后的IMF改革并没有取得实质性进展，发达国家继续拥有对IMF重大决策的主导权，美国仍将在较长时期内保持一票否决权，从而将进一步制约IMF维护国际货币体系稳定功能的有效发挥。

一、IMF的制度缺陷

在2008年美国金融危机爆发前，IMF的权力结构仍基本保持了1944年创立初期的基本状况，主要表现在以下五方面。

（一）IMF的组织机构由美国及其他发达国家控制

在这方面最突出的问题是IMF执行董事会成员的构成和最高领导人的选拔。IMF的执行董事经指定或选举产生。作为美国等发达国家的前五大基金份额所有国可以各自指定1名执行董事。中国、俄罗斯和沙特阿拉伯为单独选区，各自选派1名，其余176个国家分为16个选区，各选派1名。其他发达国家平均约2个国家就可以指派1名执行董事，而新兴市场和发展中国家平均每13个国家才能指派1名执行董事。①IMF的总裁由执行董事会选举产生，但长期以来，IMF和世界银行的总裁与行长一直分别由欧洲人和美国人担当。

（二）IMF的基金份额和投票权分配不合理，在IMF的重大决策上，美国拥有一票否决权

IMF进行决策的基础是成员国拥有的投票权，投票权取决于成员国被分配的基金份额，基金份额基于各国在国际经济中的相对地位。但IMF基金份额的分配并未反映各国在国际经济中的地位变化。在美国金融危机爆发前，发达国家的投票权占60.6%，其中美国占17%，G7占45%，新兴市场和发展中国家占39.4%。

根据《IMF协定》，不同类事项通过要求的票数比例各不相同。一般事项由简单多数票决定，重大事项由70%～85%特别多数票决定。特别多数票决定的事项涵盖的领域十分广泛，包括修改IMF协定、任命总裁、新设机构、成员国的接纳与退出、汇率安排的修改、基金资产的出售、修改执行董事数量、进行基金资产的处置等。②IMF成立之初，规定需要特别多数票做出决策的条款共有9项；1969年《IMF协定》第一次修订后，这类条款增加到18项；1976年第二次修订后，达到39项之多。由于发达国家在IMF中拥有半数以上的投票权，对重大事项具有否决权。而美国拥有17%的投票权，是IMF中唯一拥有单国否决权的国家。③新兴市场和发展中国家要求增加简单多数票决定事项，减少特别多数票决定的事项，以缩小美国及其他发达国家否决权的范围，但一直遭到美国等发达国家的反对。

IMF在成立之初确立的基本宗旨是：在各国之间就国际货币问题进行磋商，以促进国际货币合作；促进国际贸易的扩大和平衡发展，以提高各国的就业和实际收入水平；稳定汇率，维持各国间有秩序的外汇安排，避免竞争性的通货贬值；协助建立成员国间经常性交易的多边支付体系，消除阻碍国际贸易发展的外汇管制；向成员国提供贷款，调整国际收支的不平衡；缩短各成员国国际收支不平衡的时间，缩小其失衡的程度。但由于IMF在很大程度上由以美国为首的发达国家掌控，美国被赋予了独一无二的否决权，这就意味着，凡是不符合发达国家尤其是美国利益的事项，就不可能获得通过，这无疑限制了IMF在维护国际货币体系稳定、防范和化解金融危机方面的重要作用。

（三）IMF竭力维护美元作为主要国际储备货币的霸权地位，忽视超主权储备货币的作用

美国金融危机的爆发及其在全球范围内的迅速传导，充分暴露了美元作为主权货币和国际储备货币双重身份的局限性。在牙买加体系下，美元仍然面临着无法兼顾币值稳定与保证全球流动性这两个不同目标的“特里芬两难”（Triffin’s Dilemma）。IMF于1969年创设的特别提款权（Special Drawing Right，SDR）具有成为超主权储备货币的特征和潜力，但IMF对SDR的发行和使用范围进行了诸多限制。1978—1983年，SDR由610亿美元增加到900亿美元，1990年为1 352亿美元，1998年为2 120亿美元，但增加的幅度远远低于同期国际经济增长的速度。在使用范围上，虽然SDR作为储备资产和支付工具被官方所接受，却没有以SDR为计价基础发行的金融资产，也没有私人或企业能够对其进行投资，从而导致SDR的作用一直未能得到充分发挥。

（四）IMF调节国际收支平衡的能力不足，导致全球国际收支严重失衡

全球国际收支的严重失衡——美国国际收支巨额逆差，而新兴市场和发展中国家国际收支巨额顺差，是牙买加体系下“特里芬两难”的显著特征。④由于美元是最重要的国际储备货币，美国则具有维持不受限的国际收支逆差的特权，可以毫无节制地向全世界举债。致使美国国内流动性过剩，房地产泡沫膨胀，为美国金融危机的生成创造了条件。

IMF对逆差国国际收支的调节没有任何约束力，却将全球国际收支失衡归咎于新兴市场和发展中国家，认为新兴市场和发展中国家采取本币低估等政策，是造成全球国际收支失衡的主要原因。⑤IMF执行董事会在2007年6月通过了《2007年双边监督决议》，这是三十多年后IMF首次对《IMF协定》中有关汇率监督条款（即ArticleⅣ或第四条款）进行的重大修订。决议对汇率监督的重点进行了较大的调整，不再仅仅监督逆差国及其可能存在的货币高估现象，而明显增强了对顺差国和货币低估现象的监督。⑥显然，2007年的决议反映了美国等发达国家的利益，其修订条款主要针对新兴市场和发展中国家，甚至是为中国等亚洲国家“量身定做”。

IMF的贷款能力有限，虽然近年来新增了一些贷款项目，以帮助成员国尤其是新兴市场和发展中国家纠正国际收支失衡和在发生金融危机时提供资金援助，但IMF实行的“（贷款）条件性”（conditionality）要求十分苛刻。20世纪90年代末，IMF贷款附加条件达到近20条，要求贷款接受国实行紧缩性政策，进行经济结构性调整，限制进口，或是实行加快推行经济自由化乃至政治改革。2008年美国金融危机期间，乌克兰的经济遭受了严重冲击，汇率大幅贬值，银行系统出现巨大风险。同年11月，IMF为乌克兰提供了为期两年的164亿美元备用信贷安排（Stand-by Arrangements，SBA）。按照IMF紧急援助贷款的惯例，乌克兰必须接受实施紧缩性货币政策以抑制通胀、大幅削减财政支出、逐步取消外汇管制并在2009年实现本币汇率自由浮动等条件。IMF的这一要求受到了广泛的批评。

（五）IMF忽视了对发达国家尤其是美国货币政策和金融部门的监督

美国货币政策的失误和金融监管的缺位直接引发了金融危机。盖特纳（Timothy F Geithner）承认，IMF在劝导发达国家避免采取有可能造成在金融市场突发变化风险的政策方面，从来不是果断的。⑦事实上，IMF对于不需要从IMF得到援助的美国等发达国家缺乏足够的影响力来促使其政策调整。美国等发达国家并不认同其国内政策造成的国际性负面影响，或者即使认同，也由于国内政治原因而无法采取任何的措施。⑧

IMF在1999年实施了“金融部门评估项目”（Financial Sector Assessment Program，FSAP），以对各国金融部门的风险进行评估，识别金融系统中的薄弱环节并提出针对性的政策建议。⑨由于美国没有加入FSAP项目，其他主要发达国家也对该项目持保留意见。FSAP监督的力度不足，效率低下，未能对作为国际金融中心的美国进行必要的金融部门评估，就其系统性风险进行预先的分析并发出警告。而美国金融危机迅速向欧洲等发达国家以及新兴市场和发展中国家的扩散，表明FSAP也未能对这些国家进行有效的风险监测，对跨国、跨行业传导的风险估计不足。IMF还提出了用于评估各国是否遵守国际性公认标准和准则的“标准和准则实施报告”⑩（Reports on the Observance of Standards and Codes，ROSC）。但作为公开监督的一种方式，ROSC结果的公布是自愿性的，相当部分参与ROSC项目的国家不允许公开其结果，使ROSC的监督效果也受到了影响。⑪

二、IMF的改革

美国金融危机爆发后，国际社会对IMF改革的呼声增强。针对IMF权力结构存在的主要问题，IMF在组织机构、基金份额和投票权分配方面进行了改革。在组织机构改革方面，关于执行董事会的构成，美国财长盖特纳曾在2009年4月IMF会议上建议，在2010年之前，将IMF执行董事会的24个席位减少至22个，此后在2012年前将之减少到20个。⑫IMF执行董事会于2010年11月商定，欧洲国家将在IMF执行董事会让出两个席位，降低其在执行董事会的集体代表性，增加发展中国家在执行董事会中的席位。在对《IMF协定》的修订生效后，执行董事会将完全由经选举产生的执行董事构成，结束“指定董事”的做法。同时，放宽任命第二副执行董事的条件，以增强多国选区的代表性。⑬在IMF最高领导人选拔方面，新兴市场和发展中国家提出，应遵循公开、透明、竞争和择优原则，高级管理层的选聘应更好地反映国际经济格局的变化以及新兴市场和发展中国家的代表性。2011年7月，中国人民银行副行长朱民被任命为IMF第四副总裁。虽然IMF执行董事会的所有席位全部由选举产生，但事实上美国和发达国家仍操纵选举过程，IMF也并未改变一直以来由欧洲人和美国人分别担当IMF领导人的状况。

IMF的基金份额作为各国投票权的基础，其改革对于提高IMF的合法性和有效性至关重要。⑭IMF自2008年启动了基金份额的改革。2010年12月，IMF理事会正式批准了关于2008年基金份额的改革方案并完成了第14次份额总检查，对成员国的基金份额比重进行了较大的调整，超过6%的份额将从代表性过高的国家转移到代表性不足的国家，超过6%的份额将转移到新兴市场和发展中国家。⑮IMF决定采取新的公式计算各国份额，即以下变量的加权平均值：GDP（权重为50%）、开放度（30%）、经济波动性（15%）以及国际储备（5%）。⑯在新公式中，GDP被赋予了更大的权重，有利于增加新兴市场和发展中国家的基金份额权重。对第14 次基金份额检查所依据的新公式的全面检查将于2013年1月前完成。发达国家的份额由金融危机前（2006年）的61.6%下降到改革后的57.7%，投票权从60.6%下降到55.3%。同期，新兴市场和发展中国家的份额从38.4%上升到42.3%，投票权从39.4%上升到44.7%。

IMF领导人表示，第14次份额总检查是一次最大规模的权力改革。⑰然而，尽管IMF降低了美国和其他发达国家的份额比重，但发达国家在IMF中仍占有55%以上的投票权，其中美国占有16%以上的投票权。这意味着发达国家仍对IMF重大事项拥有否决权，尤其是美国仍拥有一票否决权。

新兴市场和发展中国家要求减少特别多数票决定的事项，并将特别多数票85%的要求下降至70%～75%。斯蒂格利茨领导的专家委员会发表的报告也提出，IMF应改变美国拥有一票否决权的状况，扩大双多数表决的范围，如IMF总裁和国际货币与金融委员会主席的选举都可采取双多数表决。⑱但根据IMF的规定，对投票规则的改革尚需按照现有的表决方式来通过，即需要进行双多数表决和美国的通过。美国金融危机爆发后，IMF对其功能进行了调整，进一步发挥超主权储备货币的作用，采取相关措施纠正国际收支失衡，对储备货币发行国货币政策和金融部门的监督有所加强。为克服美元作为主权货币和国际储备货币双重身份的局限性，从根本上解决储备货币发行国的国内政策与全球范围对储备货币需求之间的矛盾，中国在2009年4月提出了将SDR作为超主权储备货币的主张，要求IMF扩大SDR的发行份额，拓宽SDR的使用范围，为SDR过渡成为真正意义上的超主权国际储备货币创造条件。一些学者也提出了其他建立超主权储备货币的主张。譬如，建立一个全新的国际储备体系（这被视为一种扩展后的SDR），加大每年SDR的发行，在不需要储备货币国国际收支逆差的情况下满足全球储备货币需求，使新兴市场和发展中国家得到更多长期稳定的资金来源；建立一种新的特别提款权（New Special Drawing Rights，NSDR），除了现有SDR的四种主要货币（美元、欧元、日元和英镑）之外，还将包括人民币在内的其他主要国家的货币；在IMF建立替代账户（Substitution Account）；等等。⑲然而，美国已明确表示反对以超主权储备货币取代美元的地位。

在国际收支调节方面，以美国为代表的发达国家仍对持有大量经常项目顺差的新兴市场和发展中国家施压，强调这些国家对国际收支调整负有主要责任。在新兴市场和发展中国家的强烈要求和批评下，IMF在改善贷款条件、加强对各国尤其是新兴市场和发展中国家的国际收支调节能力及金融危机的资金援助方面作了一些改进，实施了一些新的贷款项目，并将贷款与限制性条件脱钩。2008年10月，IMF启动了紧急融资机制（Emergency Financing Mechanism，EFM）。该机制使得贷款可在48～72小时内得到批复。同时，推出了没有附加条件的短期流动性贷款（Short－Term Liquidity Facility，SLF）。2009年3月，IMF通过新增灵活信贷额度（Flexible Credit Line，FCL）贷款项目、提高备用信贷安排（Stand－by Arrangements，SBA）的灵活度和可获得性、将非优惠贷款上限提高1倍、放松对低收入国家优惠贷款的审批条件等措施提供了新的融资渠道，同时改善了贷款条件。IMF领导人指出，IMF提供贷款的方式将由事后附加条件转为事前激励。“这是IMF对其可以帮助成员国的方式进行的一次重大改动……。简化后的贷款条件将提高贷款灵活性，有助于IMF切实有效地满足成员国的各种需要，进而帮助它们经受危机和恢复可持续的增长”。⑳

美国不当的货币政策和宽松的金融监管是引发美国金融危机的直接因素。IMF扩展了其宏观监督职能以加强对IMF成员国货币政策及其他宏观经济政策的监督，力图建立一个宏观审慎监督框架，将衡量金融风险的范围涵盖系统性金融风险，并进一步加强了对全球宏观经济和金融市场的多边监督。与此同时，IMF在2010年对“金融部门评估项目”（FSAP）进行了改革，根据金融部门的规模及其与其他国家（地区）金融部门联系的状况，选取了对全球金融稳定影响最大的金融部门所在的25个经济体，㉑IMF每五年就对这些国家（地区）的金融部门进行一次强制性监督。监督涵盖风险、政策、解决危机三个核心要素。（1）风险：金融稳定主要风险的来源、概率和潜在影响；（2）政策：一国金融稳定的政策框架；（3）解决危机：当局管理和化解金融危机的能力。具体监督内容主要包括审查银行和其他金融部门的稳健性；进行压力测试；比照公认的国际标准对银行、保险和金融市场监督进行评估；评估监管架构、政策制定者和金融安全网有效应对系统性压力的能力。㉒IMF虽然调整了其功能，但在权力结构没有发生实质性改变的情况下，IMF维护国际货币体系稳定的作用仍将受到较大限制。

三、结语

IMF作为维护国际货币体系稳定最重要的制度安排，其权力结构主要反映了发达国家尤其是美国的利益，阻碍了超主权储备货币的创造和发展，缺乏纠正全球国际收支平衡的有效手段，政策监督重点失当、方向偏离，不仅未能对2008年发生的美国金融危机起到良好的风险防范作用，在危机爆发后，治理危机的能力也明显不足。

虽然IMF对权力结构进行了一系列改革，但IMF的组织机构和最高领导人的遴选仍由美国及其他发达国家控制。发达国家在IMF中仍拥有最大的基金份额和投票权，尤其是美国拥有一票否决权。对于降低特别多数票通过的百分比和减少特别多数票决定事项的改革，仍将面临重重阻力。即使超多数表决制的起点由85%降低至80%，美国仍能够很容易地争取其他发达国家的支持来实行否决。㉓因此，在相当长时间内，难以从根本上纠正IMF的制度缺陷，美国和其他发达国家在国际货币体系中仍将居主导地位，尤其是美国作为霸权国家，仍将极力维护既有的权力结构。在这一权力结构下，有关超主权储备货币的方案缺乏实施的可能性，国际收支调节机制不易取得明显的改善，对发达国家尤其是主要储备货币发行国——美国的货币政策和金融部门的监督仍无硬约束力。

为了从长远和根本上防范金融危机，重建后危机时代的国际金融新秩序，需要建立多元化的全球金融治理架构。目前，除IMF外，涉及金融治理的国际组织还有世界银行（World Bank，WB）、G8、OECD以及囊括了新兴市场和发展中国家的G20等。尤其是G20已成为美国金融危机后应对全球重大金融和经济挑战的重要平台，是推动建设全球新型发展伙伴关系的有益尝试，体现了国际经济格局已经发生的重大变化。与此同时，以行业划分的有关机构，如巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）、国际证券委员会组织（International Or－ganization of Securities Commissions，IOSCO）、国际保险监管官协会（International Association of Insurance Supervision，IAIS）、国际掉期交易协会（International Swaps and Derivatives Association，ISDA）等，在国际金融治理方面也发挥着积极的作用。此外，私人部门的全球金融治理组织迅速增加，如国际证券协会理事会（ICSA）、国际证券交易所联合会（FIBV）、国际一级市场协会（IPMA）、国际证券市场协会（ISMA），衍生品政策小组（DPG）、“国际三十人团”（G30），等等。在多元化的全球金融治理架构中，有关各方共同参与、共同受益，最终将建立起一个公平、有序的国际金融新秩序。但要实现这一目标，将是一个相当长期的过程。

注释：

①IMF，“IMF Executive Directors and Voting Power”，http：//www.im f.org/external/np/sec/memdir/eds.aspx.

②IMF，“IMF Quotas”，November 5，2010.http：//www.imf.org/external/np/exr/facts/quotas.htm.

③IMF，“IMF Quotas”，http：//www.IMF.org/external/np/exr/ facts/quotas.htm.

④ Thierry Bracke，Matthieu Bussière，Michael Fidora and Roland Straub，“A Framework for Accessing Global Imbalances”，European Central Bank Occasional Paper Series，No.78，January 2008.

⑤Camdessus，Michel，Jacques de Larosière，and Horst K?hler，2004，“How Should the IMF be Reshaped：Three Points of View on the IMF in the 21st Century”，Finance and Development，41.3：27-29.

⑥张礼卿：《评IMF“新决定”及其对人民币汇率政策的影响》，载《国际金融研究》，2008年第1期。

⑦Geithner，Timothy F，2004，“ The Bretton Woods Institutions and the 21st Century，”Remarks before the Bretton Woods Committee，http：//www.bis.org/review/r040618c.pdf.

⑧Peretz，David，2005，“Assessment of IMF as a Principal Institution for Promoting the Global Public Good of Financial Stability”，Paper prepared for the International TaskForce on Global Public Goods.

⑨http：//www.im f.org/external/NP/fsap/fsap.asp.

⑩http：//www.im f.org/external/np/rosc/rosc.asp.

⑪ Edwin M.Truman.，2005，“International Monetary Fund Reform：An Overview of Issues”，Background paper prepared for the IIE Conference on IMF Reform，p.27.

⑫http：//news.xinhuanet.com/fortune/2009-04/27/content_11263230.htm.

⑬IMF，2010，“Executive Board Approves Major Overhaul of Quotas and Governance”，http：//www.im f.org/external/ np/sec/pr/2010/pr10418.htm.

⑭国际货币与金融委员会公报，http：//www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.htm.

⑮IMF，对外关系部新闻发布稿，第11/64号，2011年3月3日。

⑯IMF，2010，“IMF Quotas”，http：//www.im f.org/external/ np/exr/facts/quotas.htm.

⑰IMF，2010，“Executive Board Approves Major Overhaul of Quotas and Governance”，http：//www.imf.org/external/ np/sec/pr/2010/pr10418.htm.

⑱Joseph Stiglitz，2009，“Report of the Commission of Experts of the President of the United Nations General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System”，New York，http：//www.un.org/ga/president/63/ commission/financial_commission.shtm l.

⑲http：//www.ftchinese.com/story.php?storyid=001025792 &lang=en.

⑳IMF，http：//www.im f.org.

㉑这25个经济体包括发达国家的美国、日本、德国、英国、法国、加拿大、意大利等，新兴市场和发展中国家的中国、中国香港、巴西、印度、俄罗斯等。

㉒基金组织概览：《最重要的25个金融部门将接受基金组织的强制性检查》，2010年9月，http：//www.docin.com/p-98908414.htm l.

㉓Barry Eichengreen，2009，“Out of the Box Thoughts about the International Financial Architecture”，IMF Working Papers No.09/116.