高速公路建设“丽攀模式”SWOT分析

□文/晏国菀 邱 越

（重庆大学经济与工商管理学院 重庆）

我国正处于经济高速发展时期，基础设施建设显得尤其重要。特别是随着西部大开发进程的加快，道路基础设施水平已经难以满足社会经济快速发展和人民生活质量日益提高的需求。BOT 融资模式在高速公路建设中的作用不断凸显，社会各界纷纷对该模式进行探讨，扬长避短，改进出适合地方经济发展的特殊的融资模式，并进行推广。本文就丽攀高速公路攀枝花段的融资模式（下文简称“丽攀模式”）为例进行SWOT 分析，为该模式的推广提供理论支持，也是对传统的BOT 融资模式的一次探索与创新。

一、“丽攀模式”概述

“丽攀模式”是攀枝花政府与四川丽攀高速公路有限责任公司基于传统的BOT 融资模式，再结合地方经济特色和人文地理环境，创新地提出的适宜当地高速公路建设的新型融资模式。具体思路如下：四川高速公路建设开发总公司出资设立四川丽攀高速公路有限责任公司（以下简称“丽攀公司”），全面负责丽攀高速公路的投资、建设、特权经营期内的营运管理以及期满后的移交工作。政府作为丽攀高速公路征地拆迁工作的主体，出资4 亿元承担丽攀高速公路建设用地的征地拆迁工作，但是不占有其股份。这种政府出资拆迁但是不占有股份的融资模式是对传统融资模式的一次创新和探索，体现了当地政府招商引资、发展经济的强大决心。

二、“丽攀模式”SWOT研究

（一）“丽攀模式”的优势分析

1、解决高速公路建设的资金缺口问题。我国的高速公路建设现在正处于高速发展的时期，资金来源紧张，政府财政压力较大。因此，采取“丽攀模式”吸引大量的民营资本进入，无疑是解决建设资金缺口问题的良好途径。采用这种投资方式发展高速公路建设事业，政府只需筹措和积累征地拆迁资金，合理地组织和安排，选择适当的时机予以实施，就可以同时开发和建设多个项目。另外，“丽攀模式”还有利于政府调整资金的使用结构，把民营资金引导到高速公路的建设上，以便于政府集中有限资源投入到那些不被投资者看好但又关系国际民生的重大项目，以解决经济的高速发展和基础设施相对不足之间的矛盾。

2、调动政府积极性，提高征地拆迁进度。在传统的BOT 建设模式中，政府工作存在投资效率低、管理效果差等问题。具体表现为政府在项目中的协调配合工作缺乏有效的管理。政府各部门按照自己的方式参与项目建设工作，造成资源配置低下的局面。在“丽攀模式”中由攀枝花市出资4 亿元用于并负责征地拆迁补偿安置工作，政府出资不占股的投资模式，将观念从“要我修理”转变为“我要修路”，最大限度地调动了政府人员的积极性。市、区建设领导小组领导亲临一线，靠前指挥，及时解决有关矛盾和问题，为工作的顺利进行提供了强有力的领导力量和组织保障。该工程创造了攀枝花市公路建设史上最短时间交地、最短时间进驻和最短时间全面施工的记录。

（二）“丽攀模式”的劣势分析

1、地方政府对项目的影响力和控制力削弱。在“丽攀模式”下基础设施项目在特许权规定的期限内将全权交由“丽攀公司”去建设，减弱了攀枝花政府对项目的影响力和控制力。政府是公用事业投资主体和管理主体，在市场经济环境不完善的现阶段，市场化势必将公众利益和政府利益对立起来，特别是在我国公共服务产品价格调节机制尚未形成，政府对公用事业市场化的特许经营和监管机制不完善的情况下，单纯市场化会带来很多问题。采用“丽攀模式”融资的项目对政府而言，相当于让渡了一定时期项目的产权。在这期间，就意味着失去了高速公路运营中产生的可观的经济效益，而企业投资于基础设施项目，是以获得利益为导向的，因此，企业对项目产品或服务的定价一般高于原政府定价，考虑到基础设施的公益性，易导致相关市场矛盾的发生。

2、项目运作与管理的复杂化导致各利益方的寻租行为。“丽攀模式”的实施是一项复杂的系统工程，涉及行业领域广，牵涉许多相互关联的机构以及项目部门、项目投资者、项目建设者、贷款银行等。在项目的确定、招投标、建设资金的筹措、合同的谈判、项目实施、生产经营管理、收益计划与分配、资产的监督与评估、合同纠纷的解决以及相应政策的制定等方面，都有其独特的运作方法和程序。高速公路具有明显的公共性，其所有权属于国家，但政府作为国家的代理人为了地方利益会出现道德风险，从而发生逆向选择，做出不利于国家资产保全的决策；社会投资人在有限的期间内作为承担高速公路建设经营者具备代理人的特征，在缺乏委托人有效监管的情况下存在道德风险和逆向风险。由于各参与方都会以各自的利益为重，以实现自身利益最大化为目标，就会容易使他们之间的利益冲突在所难免。

（三）“丽攀模式”的机遇分析

1、政府在发展公用事业领域的积极态度为“丽攀模式”提供了发展契机。我国当前的工作就是发展经济，为了满足中国经济发展的需要，国家更需要加大对基础设施的投资，特别是公路、铁路、电力、水处理以及通讯项目的投资，需要国家每年投入千亿元的人民币，即使在发达国家，也要把很大一部分基础设施以特权的方式交给私营企业发展，国家的投资越少越好。这已是当前各国经济发展，尤其是基础设施发展坚定不移的方向，在未来的十年乃至二十年之间，我国经济的持续发展和落后的基础实施之间的矛盾，建设资金的巨大需求和资金短缺之间的矛盾仍将十分突出。传统的BOT模式参与基础设施建设人往往具有局限性，比如要价过高和偏好发达地区的经营项目。这种局限性阻碍了中国城市基础设施领域对外资的使用，也影响了基础设施投资市场的平衡。怎样吸引民资到欠发达地区的基础设施建设中去呢？在“丽攀模式”中，丽攀高速公路作为攀枝花市有史以来招商引资金额最大的交通建设项目，攀枝花市委、市政府对此“一号工程”高度重视，出资4 亿元并负责征地拆迁补偿安置工作，为吸引投资人对欠发达地区基础设施建设提供了不小的筹码。

2、投融资政策的积极变化为推广“丽攀模式”打开方便之门。在制定融资政策的过程中，如果不很好地解决政府投资和各类私人部门之间的关系会产生一系列的问题。融资政策中所要解决的关键性问题在于民营资本的投资。在全球私营化趋势日益风行的形势下，处理好公私双方之间的伙伴关系，以求既能在融资和经营管理方面充分发挥私方的积极性，又能使公方在权利下放的同时继续依法发挥其应有的作用。随着经济体制改革的深入，国家投资体制的变化，原有的高度集中的投资管理体制已被打破。国家对基础设施项目投资实行多元化策略，鼓励和引导民营资本及外资参与经营性基础设施项目的建设，以解决基础设施投资周期长、资金需求量大的问题。《中华人民共和国国务院关于投资体制改革的决定》、《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》等文件的出台，再一次掀起了BOT 投资热潮，政府对BOT 方式的重视以及投资商对BOT 方式的青睐，将使与“丽攀模式”相关的融资政策、投资环境等进一步得到改善。

（四）“丽攀模式”的威胁分析

1、相关法规法律的不健全。“丽攀模式”是对传统BOT 模式的进一步优化。当前，我国缺乏统一适用于BOT 投资的规范性立法文件，BOT 融资项目的立法尚待完善。BOT 融资项目周期长、风险多，较其他投资项目应更加谨慎严密，然而目前我国并没有专门关于BOT 融资项目审批监督的规定，只能依靠实施工程中政府的保证。但是政府的保证有一个度的问题，政府保证过多会损害国家和人民的利益，政府保证过少又无法得到投资人的青睐。丽攀高速公路建设项目的两次流标现象，就充分说明了政府保证对BOT 融资项目顺利实施的重要性。只有拥有完善且独立的BOT 融资方式的法律体系，才能真正改变单纯依靠政府保证吸引投资人的方式，减少投资人承受的巨大政府风险。应用“丽攀模式”的项目的投资所牵涉的资金量巨大，投资方往往需要一个安全的资金环境来保障其投资权益，此时，投资方一般会要求政府给予足够的担保来减少其不必要的投资风险。但是，由于我国的《担保法》的立法缺陷，使得急需资金投入基础设施建设的政府机构不能是合格的保证人，与拥有资金却因担心资金安全而犹豫不决的投资方往往在此问题上就难达成共识。目前，我国对外资和民营资本投资建设的范围规定过于狭窄，降低了这些资本投资的选择性，这无疑也限制了部分投资者的兴趣。

2、专业人才匮乏。“丽攀模式”的应用涉及的专业包括金融、保险、法律、资产评估与清算、工程技术等。在项目建设的资金筹措、合同谈判、项目实施、经营管理、收益计算与分配、资产的检测、合同纠纷的解决以及相应政策的制定等方面，都有一套独特的运行规则和办法，需要专业人才才能完成。“丽攀模式”作为一种新型的BOT 融资建设管理方式，需要有一批专门人才进行实施，这些人员必须掌握丰富的法律、金融知识，熟悉BOT 融资方式的运行规则或办法，具备合同谈判、项目实施、生产管理、风险管理、财务管理等方面的能力。只有通过具有综合素质人员的共同努力，才能保证项目实施的成功。

三、结语

在“丽攀模式”中，攀枝花政府和丽攀公司各司其职，在保证质量、安全的前提下，加快了工程进度，控制了工程造价，实现了高速公路建设管理科学、技术先进、经济合理、优质高效、安全廉洁的目标。“丽攀模式”是对传统BOT 融资模式的一次成功创新，它将有助于吸引更多的社会资本参与到基础建设中来，加快西部交通基础设施建设的步伐。

［1］谭绍富.BOT在高速公路建设融资的现状与对策研析［J］.企业家天地，2010.2.

［1］刘兵，刘佳鑫.基于委托代理理论的高速公路建设三方关系研究［J］.建筑经济，2012.352.2.