菲律宾成人教育的特点及其启示

崔晴晴

（南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097）

一、引言

菲律宾共有大小岛屿7 107个，是一个群岛国家。陆地面积为29.976万平方公里，其中占地面积最大的地区为吕宋岛、萨马岛和棉兰老岛。全国有17个地区，81个省份和136个城市。菲律宾是一个多民族国家，共有人口8 857万，80多种语言，其中菲律宾语和英语是其官方语言。

作为亚洲发展中国家的一员，在经济全球化的浪潮中，菲律宾面临着来自失业人口众多、经济发展落后等多方面的压力与挑战。菲律宾政府一直在寻求加快发展的道路上奋力前进，历来重视成人教育的发展。菲律宾成人教育的发展可谓历史悠久，早在外国殖民统治时期，殖民者为巩固其统治地位，在菲律宾成立成人教育局，组织成人学校，举办农业、环境卫生、医疗等各种成人教育培训班，培养为其统治服务的劳动力。［1］

近年来，菲律宾政府更是意识到成人教育在发展经济、促进社会进步中所起到的巨大作用，采取相关举措，促进成人教育的稳步、可持续发展。而成人教育的发展在提高识字率、减少失业人口以及促进经济发展方面也起到了显著作用。据2003年功能性识字教育和大众媒体调查（Functional Literacy，Education and Mass Media Survey，简称FLEMMS）的数据表明，在15岁以上的大约5 100万的菲律宾人口中，约970万人参加了包括基础识字培训、实用性识字培训、生计培训、公民培训、价值观发展培训以及领导人员培训在内的成年人生计教育或非正规教育。据2008年1月份劳工调查显示，已注册的就业人数为3 370万，就业率高达92.6%，其中50.2%的人从事服务行业，从事农业和工业的分别为35%和14.8%。［2］就业率的显著提升得益于成人教育的发展。

二、菲律宾成人教育的特点

菲律宾的劳动力得到知识和技能上的双重提高，国民素养也得以显著提升，这些都得益于成人教育的巨大作用。菲律宾的成人教育在发展的过程中凸显出以下鲜明的特点。

（一）全面系统的成人教育发展规划

菲律宾政府早在20世纪70年代就在教育发展规划中明确指出，为配合和服务市场经济的发展，必须大力发展成人教育这一成效快的教育形式，迅速培养大批人才，奠定经济发展的智力基础和技术保障。为此，菲律宾将成人教育列入教育的发展重点，根据实际需要，努力研究探索，不断推出发展成人教育的新策略。《菲律宾中期发展计划（2004—2010）》（MTPDP）进一步强调发展成人教育的重要性，并提出以下相关理念：关注弱势群体和战争地区居民的教育；提升关于技术和职业教育与培训的科技含量，大力发展远程教育；加强高等教育机构研究成果的推广使用，提高生计教育和相关技能的培训；为成人教育的发展动员一切资源，加强与利益相关者之间的合作；建立合理的成人教育评估体系和相关学历认定资格制度；重视成人教育师资培训。［3］此发展规划的提出明确了菲律宾成人教育发展的方向。

随着终身教育理念的普及，菲律宾政府于2006年由国家全民教育委员会提出了《全民教育2015年全国行动方案》。该方案的核心目标是让每一个国民树立起利于其自身可持续发展的终身学习理念，提供适宜每个人在其一生中进行的包含所有类型的教育和培训活动，提升国民的基本文化素养和职业能力，促进个人的更好发展，进而实现经济的可持续发展。这些发展规划加快了成人教育发展的步伐，为成人教育的发展奠定了理论基础。

（二）分工明确的成人教育管理机构

菲律宾教育文化体育部（DECS）是国家管理教育的主要机构，为了更好地管理成人教育，政府在教育文化体育部内增设专管成人教育的副部长一职，其职能主要负责成人教育计划的制定，加强与开展成人教育活动的政府与非政府组织间的联系。1987年，菲律宾政府对教育文化体育部的行政组织和机构进行调整与改革。据《联合教育委员会报告》中7722号和7796号共和法令的规定，将教育文化体育部分为三个部门。首先，基础教育部（DEPED），负责监督管理小学和中学的基础教育，设有专为成人提供基本功能性识字教育的学习部门，为那些因为种种原因而没有完成基础教育的成人提供识字教育培训和相关生计技能教育，使其具备必要的基础教育，成为有责任感的、多才多艺的社会一员。其次，高等教育委员会（CHED），负责包括成人高等教育在内的菲律宾所有公、私立高等教育机构以及高等教育机构学位项目的监管，制定发展计划与政策，依据国家发展教育的目标，对高等教育机构进行管理等活动。再次，技术教育与技能发展局（TESDA），管辖中学后的职业技术教育，专门负责离校青年和失业青年的技能定位、培训与开发工作，帮助每个人获得在自己独特的社会生活方式与生存条件中发挥其作为社会一员的潜力。

此外，在上述教育部门设有相应的成人教育工作机构和人员，负责本部门的成人教育工作。每一地区的学校设有督学，专管非正规教育。每省都有相应工作人员负责管理成人教育。同时，为了成人教育的协调发展，菲律宾还专门成立了全国统一的“非正规教育社团成人教育协会”。

这种分权式的“三焦聚”式教育管理机构是对教育部门权利分散的革新创举，将权利分散到主管各自教育层级的部门，有利于各地方负责人因地制宜地行使教育的主权，使教育符合地区的实际需要，为成人教育的发展带来了多样化的管理方式。同时，这种层级递进的成人教育管理机构也为菲律宾成人教育的有序发展提供了良好的组织基础。

（三）多样化的成人教育组织形式

为进一步加快经济发展和提高自身在全球化进程中的地位，菲律宾大力开展成人教育，举办形式多样的成人教育活动，以提升劳动者自身的知识和技能，从而获得个人乃至整个国家的可持续发展。举办的成人教育组织形式有以下几种。

1.扫盲和基础教育。这种教育形式为没有完成基础教育的文盲、半文盲人群开设。为未能完成义务教育的成人提供功能性识字教育，目的就是使其具备最基本的满足生存所需要的知识和技能，如最基本的识字和计算能力。为此，基础教育部开展了一系列诸如基础识字学习、脱盲及后续发展的继续教育、同等学历委培以及专门针对失学的成年人开展的学习（BP－OSA）等项目，致力于使每一个未完成基础教育的成人具备生存发展所需的基础知识和技能。

2.技能培训和职业技术教育。这是菲律宾成人教育中一项很重要的内容，多为失业者或另谋职业的劳动者以及在职者提供相关职业技能和技巧培训，使他们具备一定的专业知识和从事一定工种的技能。参与人员不缴学费，不受年龄限制并来去自由。该种教育形式确立了以下教育目标：（1）使技术人员和手工业人才的培养适应实际需要；（2）传授能够获得优厚报酬的职业技能，为社会培养中高级人才；（3）向学生灌输在工作中应该具有的高效率的意识和正确的人生价值观念；（4）培养学生独立思考和自学的能力。此种培训形式多样，多由技术教育与技能发展局举办，开展以学校、社区、企业为依托的培训项目。培训的目的是把受训者培养成有胆有识，具有争取最佳工作效率的强烈愿望的劳动者，从而使他们能够更有效地工作。［4］

3.成人高等教育。菲律宾是亚洲为数不多的高等教育普及国之一，20世纪60年代以来，菲律宾对高等教育进行改革的步伐从未间断：扩大高等教育的规模，扩建现有大学；建立新大学；承认和支持建立私立大学；将一些职业和师范学校升格为大学；建立开放大学和电视大学等。随着社会的进步和经济的发展，获得更高层次的教育成为国民的需求。因此，以高等教育委员会为中心开展的拓展成人高等教育同等学历委培项目（ETEEAP）以及大学后继续教育培训等项目为越来越多的人获得成人高等教育提供机会。

4.社会成人教育。这是菲律宾成人教育中很有特色的一项教育形式，主要针对成人进行时局环境分析、当地发展计划、自我个人发展创新、人际沟通技巧以及相关租税、禁毒教育等教育活动，同时也进行一些国家重大事件的宣传教育。诸如由社会福利和发展部门开展的家庭禁毒教育项目（FDAPP）、自我辅助就业发展项目（SEAP）等，为成年人提供丰富多彩的社会教育学习内容。

5.社会闲暇教育。为满足人民日益提高的生活需求，社会公共系统和相关组织机构依托社区，组织校外青年和成年人参加各种丰富多彩的体育和娱乐活动，活跃民众的文化生活，让民众在闲暇时间里也能享受文化的浸润。

6.教育行政领导人员以及企业领导者的培训。主要是针对各级成人教育行政领导工作者以及各企业领导者的在职培训活动，学习如何针对自己的本职工作进行诸如工作计划的制定、管理等活动，提升自身的工作素养和专业化水平。

7.广播函授教育和远程教育。这主要是通过广播和远程教育设施，定期播发和传送与成人教育相关的学习课程。这项教育措施的实施由技术资源中心负责，为那些缺乏资金和不愿意离开工作岗位的成人而开设，旨在丰富成人教育的学习渠道。

此外，菲律宾还特别注重对广大农村和贫困地区的成人开展为自身、为社区发展所需的基础教育和相关技能教育。国际农村重建学院自1972年创立以来开展了一系列农村教育实验，经培训的“骨干农民”在不同程度上获得了谋生、教育和保健等方面的知识，提高了生产水平，改善了生活质量和社区环境质量。［5］

（四）日渐完善的成人教育法律制度

菲律宾成人教育的健康有序发展离不开一系列保障其发展的相关法律、法规。早在1974年菲律宾政府就颁布《新劳动法令》力图通过发展教育，提高劳动力素质，造就一支能够满足国家社会经济发展所需要的劳动力大军。根据这一目标，菲律宾教育文化体育部在初、中级教育中加强劳动教育、实用工业和职业教育的发展。在1987年颁布的《宪法》中，详细描述了发展成人教育的法律条文，规定“国家依法保护全体公民的教育权利，不论处于哪一教育层级中，国家将采取适当措施对所有人开放教育”。这就从法律上保障了国民实现教育机会的民主化。“鼓励非正式、非正规教育以及利于民众自我学习、独立学习的相关学习项目、课程的实施，目的是为了积极回应、满足社会民众的教育需要”。此外，还制定了专门强调为成年人、残疾人和失学的年轻人提供相关职业所需的技巧和技能培训的法律规定。在一些法令中也涉及到成人教育，如共和国7165号法令规定：“在基础教育部下成立识字协调委员会，满足全体社会公民的基本识字技巧和终身学习的需要。”在《反人口贩卖法》中强调，“帮助并整合被贩卖的人口重新回归、融入社会，政府及相关机构要为他们提供包括教育辅助、生活技能培训在内的可能性服务”。《菲律宾工业法》中同样明确规定：“每一用人单位和雇佣者应当为被雇佣人员提供可供他们可持续发展的相关职业技能和技巧的训练。”［6］这些法律条令都为菲律宾成人教育的可持续发展提供了相关法律保障，使其有法可依，依法执行，从而为成人教育的发展奠定了法律基础。

（五）备受重视的财政资金投入

任何教育的发展都离不开资金的保障，菲律宾的成人教育也不例外。《宪法》第五条明确指出：“国家将最高财政预算投入到教育领域。”由于管理成人教育机构的分散性，成人教育的财政资金也由上述三个教育机构分别予以拨款支持。成人教育经费开支除了主要来自国家财政部的拨款外，还有一些来自金融机构、非金融机构以及家庭和非营利性事业单位的捐助。在1991年－1998年国民教育开支账户（NEXA）提供的资料中显示，国家财政拨款占资金投入的48.1%，私人支付占45.8%，由其他一些公司、企业及私人团体捐助的资金占6.1%。1991年，国家财政投入到成人教育的资金为378亿比索，1998年就增加到了1 150亿比索；在《菲律宾中期发展计划（2004—2010）》（MTPDP）中有数据表明，2000年－2004年，政府投入到基础教育的经费平均每年增长4.5%，投入到基础教育部用来发展成人基础扫盲、识字教育的项目资金占总经费的7%；教育部门提供的2008年度教育财政方案显示，投入到基础教育部下设的成人基础教育培训项目中的资金为1 380.33亿比索；投入到高等教育委员会的成人教育项目的资金为7.20亿比索；而投入到技术教育与技能发展局下设的成人教育项目的资金为31.63亿比索。［7］日益增长的经费投入为成人教育的发展提供了充足的财政保障。

三、启示

俗话说“他山之石，可以攻玉”，同为发展中国家，同样面临来自知识经济时代的挑战和压力，如何在经济全球化的发展进程中，更好地促进本国经济的发展，提高国家的地位，实现个人乃至整个社会的可持续发展，是需要我们思考的。菲律宾成人教育的发展对减少本国失业人口数量，提升劳动力的素养，促进本国经济的发展起到了很大的推动作用。虽然我国的政治、经济体制与其存在诸多差异，但借鉴其发展成人教育的相关举措对我国开展成人教育仍具有一定的参考价值和启示意义。

（一）制定全面系统的成人教育发展规划

成人教育在当今时代的发展中越来越发挥着关键作用。我国经济的发展和社会的进步离不开成人教育，成人教育的发展是终身教育实现的“火车头”。目前终身教育、终身学习理念已逐渐深入人心，这就要求我们将成人教育列入教育发展的重点，根据实际，建立健全成人教育体系，尤其是推进成人教育发展规划的制定。成人教育规划是国家各级政府根据党和国家的教育方针、政策和法令，为促进经济和社会的发展而对未来成人教育事业的发展所做的部署、计划和安排。［8］成人教育发展规划是保证成人教育持续、协调、健康发展的关键。菲律宾政府制定了适宜本国国情和特点的成人教育中长期发展规划，明确了发展目标，为成人教育的发展指明了方向。我国应以发展的眼光，以优化结构和布局为重点，构建面向21世纪的成人教育发展规划，其主要内容包括成人教育的办学规模、层次、种类以及办学形式等，并以计划的形式科学地确定成人教育事业发展的目标、途径及方法，从而保证成人教育事业的各个组成部分按比例相互协调发展。

我国制定成人教育发展规划应包括以下几个方面的内容：成人教育的各类专业设置、结构种类和办学规模等；确定各级各类成人教育的师资、设施和经费等办学条件的标准；提出教育经费的投资比例、筹措渠道以及进一步对成人教育发展过程中可能出现的问题提供应对策略等，从而确定社会和经济发展对各级各类成人教育的需求。总之，成人教育发展规划要以发展成人教育的相关理念为核心，为切实开展成人教育活动提供理论基础；要以成人学习者为中心，满足学习者的不同学习需求；要以法规建设为重点，从而全面提高和推进多样化、多形式、多层次、多规格的成人教育体系的建构，等等。

（二）确立合理的成人教育管理体制

我国的成人教育管理体制是由中央和地方教育行政部门统一协调控制的，这是符合国情的教育管理体制，但也存在一定的弊端。政府部门是管理、组织和领导成人教育的决策者，成人教育的发展政策由国家统一制定，国家包办、政府统管的现状必然束缚各成人教育办学机构的手脚，养成对政府的依赖，难以适应社会市场对各类成人教育的需求。同时，整齐划一的成人教育政策很难照顾到各地、各类成人教育办学机构的差异，忽视了成人教育多样化的教育需求和特点。各类成人教育办学机构在学制的安排、专业设置、招生制度、课程开发、教师聘任制度和考试评价制度等方面缺乏自主权，政府包办代替的现象日益严重，这迫切需要我国确立合理的成人教育管理体制。我们应当借鉴菲律宾成人教育的办学经验，政府适当地简政放权，确立标准明确、具有弹性、比较合理的成人教育管理体制，在国家宏观管理的基础上进一步赋予各成人教育办学单位自主权、公平发展的机会和权利，调动各有关部门的积极性，以适应成人教育灵活多变的特点，满足不同层次、不同类型成人的学习需求。这样，不但减轻了成人教育主管机构的监管压力，也使相关办学单位能够因地制宜，发展适合自身特点的成人教育。［9］国家教育行政部门对成人教育进行整体优化，各级成人教育机构组成成人教育协调委员会协调管理，使成人教育体现出多样性、开放性和个性化的特征，从而促进成人教育质量和效益的双重提高。

（三）丰富成人教育的组织形式

社会经济发展的多样化和社会成员学习需求的多样化，要求成人教育办学体系和办学组织形式的多样化。成人教育的目标是丰富成人的知识，发展成人的能力，提高他们的技术和业务水平或转向新的发展方向以满足个人和社会的需要，使成人学习者在自我完善中不断地发展自我、实现自我，更好地与社会共存，与他人共存。因此，完善的成人教育组织形式不仅要包含最为基本的满足成人基本需要的教育，如对早期未能接受学校教育的成人提供补救的教育以及消除文盲使其具备最基本的听、说、读、写能力的扫盲教育和基础教育，还要包括以下几类成人教育形式。首先是满足成人职业需要的教育形式，对未就业者提供职业技能训练，为提高自身的业务水平或避免因技术革新而落伍或失业的成人提供进一步的职业技能教育，以更好地适应经济发展的需要。其次是为满足成人学习者对于更高教育层次的需求而开展的成人高等教育。随着终身教育理念的深入人心和学习型社会的建构，越来越多的成人在原教育的基础上追求更高层次的教育，因此需要开展形式多样化、渠道多样化的成人高等教育。上述成人教育组织形式得到了我国普遍的认可，不论是在相关政策或是发展投入方面都列入了发展重点。但与其他成人教育组织形式完备的国家相比，我国的成人教育还是远远不能满足大众需求的。我们要学习借鉴菲律宾多样化的成人教育组织形式，积极发展满足成人以及社会所需的教育，如向成人提供参与社会公共事务的管理，提高处理公共或是私人相关事务能力的社会教育。此外，丰富成人生活的教育也日益得到大众的青睐，闲暇教育、社区教育、大众教育等教育形式提高了民众的生活质量，丰富了民众的精神生活，与我国倡导的加强精神文明建设的宗旨不谋而合。而远程教育，不论是作为一种教育组织形式或是一种承载教育内容的技术手段都是完善成人教育组织形式所不可或缺的。我们要检视成人教育包含的各个领域，审视我国目前成人教育学习形式比较单一的现状，发展适合成人教育各个领域的组织形式，为成人学习者提供包罗万象、缤纷多彩的教育盛宴。

（四）加大成人教育的资金投入

成人教育稳定发展的先决条件之一是需要一定的物质基础作为保障。菲律宾政府意识到成人教育在未来社会发展中的重要作用，通过财政资金的投入大力支持成人教育的发展，其成人教育经费通过有关法律与政策予以充分保障，保证了资金投入的稳定性。尽管我国政府就如何配置成人教育经费制定了相关规定，但由于缺乏法律的约束力，而不能很好地得以贯彻执行。虽然我国提出国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%，但直到20世纪90年代末期，这个指标始终在3%以内徘徊，而且当前教育投入占国内生产总值（GDP）的比重不仅远远低于发达国家的7%，甚至低于世界平均水平的5.1%，且我国教育资源的分配偏重于基础教育和高等教育，而在成人教育方面的投入就显得比较缺乏。因此，我国应树立发展成人教育的意识，通过立法手段加强对成人教育的资金投入，保障经费能有稳定的来源渠道。对于举办成人教育的各单位组织，可以从法律上确定对投资成人教育的相关单位组织实行追加经费的奖励办法，以调动它们投资成人教育的积极性；还可以通过立法规定统一收取成人教育税，要求各企事业单位组织依法纳税，没有完成的应该受到相应的处罚。总之，在不改变政府是成人教育办学主体格局的前提下，要大力倡导成人教育办学主体的多元化，建构起政府、企事业单位组织和个人的三级教育资金的支付体系，为成人教育的持续发展提供最为基本的物质基础和财力保障。

（五）加强成人教育的法制化建设

成人教育立法是成人教育发展的重要保证，是各国政府干预、控制、管理、保障成人教育的一个重要手段，菲律宾成人教育的良好发展离不开健全的法律作保障。重视成人教育立法，树立浓厚的依法治教理念是其显著特点。反观我国成人教育立法现状，虽然各级政府和有关部门已经意识到成人教育立法的重要性，也有一些专门针对成人教育的立法予以颁布，但与成人教育法律体系较完备的国家相比，是远远不够的。我国唯独缺少由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过的专门为成人教育量身打造的法律。随着终身教育体系的日渐完善和学习型社会的构建，在成人教育实践过程中，加强成人教育的法制化建设迫在眉睫。我国应进行独立的、系统的、完善的成人教育专项立法，从法律上确认成人教育的地位和作用；依法确立成人教育管理体制；通过立法保障成人教育的经费来源等。为了促进成人教育的持续发展，一方面要加快成人教育的立法步伐，尽快制定出台详细全面的成人教育法，完善成人教育法律法规体系，切实做到有法可依；另一方面，要树立成人教育依法治教的理念，在法律法规层面为成人教育的快速发展铺平道路。

［1］马燕冰，黄 莺.列国志之菲律宾［M］.北京：社会科学文献出版社，2007：298.

［2］［6］［7］Philippines National Report On the Development and State of the Art of Adult Learning and Education （ALE）［R］.2008：4，5，10.

［3］National Economic and Development Authority（NEDA），Republic of the Philippines，Medium－Term Philippines Development Plan 2004－2010［R］：1.

［4］宋淑惠.菲律宾成人教育发展之一瞥［J］.农金纵横，1986（1）：62－65.

［5］莫国芳.菲律宾的非正规教育概况［J］.成人教育，1998（7）：45－46.

［8］唐亚豪.成人教育新论［M］.长沙：湖南师范大学出版社，2002：195.

［9］彭运峰.菲律宾教育简况［J］.基础教育研究，2008（8）：52－53.

［10］杜以德，姚远峰，李醒东.成人教育发展纵论［M］.北京：中国人民大学出版社，2007：349.