城镇住房保障体系发展滞后对房地产市场波动的影响

□文/陈训波

（西南民族大学管理学院 四川·成都）

一、我国城镇住房制度改革回顾

新中国成立至今，我国城镇住房制度发展总体上经历了由政府直接调控，以非商品化为基础的住房福利性分配向政府间接调控，以商品化和市场化为基础的住房分配的转变。按照发展历程大致可以分为以下几个阶段：

（一）住房福利性实物分配制度阶段（1949～1977年）。新中国成立后，我国在城镇实行的是完全福利化的住房政策，住房分配以实物为主。该制度对保障建国初期城镇居民的基本住房需求起到了积极作用，但也存在国家和企业负担过重、住房市场发展缓慢等问题。

（二）住房制度改革准备与试点阶段（1978～1990）。1980年邓小平同志提出出售公房、调整租金、提倡个人建房买房的总体改革设想，拉开了住房制度改革的序幕，随后全国开展了住房改革试点。

（三）住房制度改革全面推进和实施阶段（1991～1997年）。1991年城镇住房制度改革取得重大突破和实质性的进展，结束了前一段时期以来的徘徊局面，进入了全面推进和综合配套改革的新阶段。

（四）房改的突破性阶段（1998年至今）。1998年7月3日，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，中国住房体制改革进入了一个新阶段。

二、我国城镇住房制度改革取得的成效以及现阶段存在的问题

（一）城镇住房保障体系存在的问题。城镇住房保障市场存在的问题包括经济适用房、廉租房和住房公积金制度方面的问题。

经济适用房制度存在的问题主要有：1、购买对象界定不明，涵盖面过广；购买对象界定不明是目前经济适用房政策中的最大问题障碍，它使经济适用房的经济性不能真正发挥。我国没有权威部门来制定家庭的收入标准，对高、低收入家庭没有准确的划分；同时也缺乏完善的家庭收入管理机制，家庭经济收入的多少很难确定。因而，在执行中留下了明显漏洞，无法限制高收入者购买经济适用房。2、投资比重逐年下降，供求矛盾日益尖锐。1998年完成的房地产开发投资企业中住宅投资为20，815，647万元，其中经济适用房的投资额为2，708，523万元，经济适用房的投资额占住宅总投资的13%。而2006年完成的房地产开发投资企业中住宅投资为136，384，071万元，其中经济适用房的投资额为6，968，397万元，经济适用房的投资仅占住宅总投资的5.1%。3、管理制度不健全，权力寻租现象严重。一方面经济适用房一票难求，很多低收入家庭排长队等候购买；另一方面出现了很多高收入家庭购买大户型经济适用房的现象。

廉租房制度存在的问题主要有：1、廉租房制度建设滞后。截至2006年9月底，尚有5个省（区、市）没有建立廉租房制度目标责任制，19个地级以上城市没有建立廉租房制度；2、廉租房覆盖面小。在已开展廉租住房的城市，其覆盖面仅在1%左右；3、地区差异性较大。由于各地收入情况不同，各地对最低收入家庭界定不一样，导致保障对象和保障标准也不同；4、资金来源不稳定。

住房公积金制度存在的问题主要有：1、覆盖率低，融资渠道狭窄。在一些大城市，公积金覆盖率达到了90%以上，但全国仍有相当一部分省市的公积金覆盖率不到50%；2、缴存率偏低且缴存率单一。不同城市、不同收入阶层使用单一的缴存率，既不利于住房公积金筹集规模的扩大，也不符合不同收入阶层的贷款需求；3、监督机制缺乏，处罚力度不够，违规使用、挪用住房公积金的现象屡有发生。

（二）商品房市场存在的问题。1、住宅建设量大，商品房空置率高，耕地消耗严重；2、住房供给结构与需求结构不适应。在实际操作中，国家关于增加中低价位、中小户型普通住房供给的政策远没有落实；3、住房市场秩序不规范。目前，作为住房供应体系基础的住房市场运行秩序欠佳，缺乏规范的市场环境和竞争规则。市场信息系统不健全，存在着开发商违规销售、虚假广告和囤积捂盘的现象。同时，房地产投机现象严重，破坏了商品房市场的正常需求关系；4、住房价格上涨过快。我国快速的工业化和城市化以及住房分配制度改革启动了长期压抑的住房需求，近年来房地产市场出现了空前的繁荣。1998～2003年我国商品房价平均递增2.7%，一直保持温和上扬，其中1999年为0.5%的负增长，而2004年陡然上涨到17.8%，2005年亦达14%，2006年虽然有所回落，但6.8%的增长也不算低，而2007年10月份和11月份，70个大中城市的房价与上年同比分别增长了9.5%和10.5%，形势不容乐观。

三、导致城镇住房保障体系发展滞后的主要因素

（一）城镇住房保障体系发展滞后的财政因素。我国现行的分税制财政体制还不完善，存在着不少问题，主要体现在：1、政府级次过多，各级政府间事权划分不清。在我国目前五级政府体系下，不同级别政府间事权缺乏明确的划分，除了外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的翻版；中央与地方事权错位，“你中有我，我中有你”；政府的事权层层下移，地方政府尤其是基层政府的支出责任过大。2、政府间的财力分配层层向上集中，地方政府缺乏正式的收入自主权，地方政府对上级政府的转移支付具有很强的依赖性。如2004年，中央对地方的净转移支付比例达到了53.6%。3、省级以下政府缺乏正式的收入分配制度；4、地方政府对预算外资金和制度外资金具有高度依赖性。分税制改革后，土地出让金划归地方政府，属预算外收入，这是导致地方财政变成土地财政的重要原因。地方政府迫于财政压力，不得不减少保障性住房的建设，将更多的土地用于商业用途以增加财政收入。

（二）城镇住房保障体系发展滞后的政府管理机制因素。我国的城镇住房市场是一个包含中央政府、地方政府、房地产开发商和城镇居民的多方博弈的体系。长期以来，地方政府把主要精力放在发展经济上，地方政府的考核也主要依赖于经济建设的成绩。保障性住房的建造需要大量的土地和资金投入，加重了地方政府的财政负担，降低了地方政府在经济建设、促进就业等方面的能力。因此，地方政府往往缺乏建造保障性住房的动力，造成了住房保障市场建设的严重滞后。发挥地方政府在住房保障市场的作用涉及到对地方政府的激励与约束，需要设计合适的地方政府考核机制。这是中央政府与地方政府的委托－代理关系中中央政府对地方政府的激励问题，简单而言，应使地方政府在建造保障性住房时所获得的收益不小于将资源投入到其他方面的收益。因此，在考核地方政府建设保障性住房的成绩时，应充分考虑其机会成本，以免低估地方政府的成绩，损害地方政府的积极性。

四、城镇住房保障体系发展滞后对商品房市场波动的影响

按照房改的设想，城镇保障性住房市场涵盖城镇所有的中低收入居民，商品房市场针对城镇高收入居民。保障性住房起着城镇住房市场“内在稳定器”的作用，保障城镇居民基本居住需要。房地产市场的发展与经济发展紧密相关：当经济处于繁荣期时，居民收入增加，保障性住房需求减少，商品房的需求相应增加，商品房房价上升；当经济处于衰退期时，失业增加，居民收入下降，对商品房的需求减少，房价相应下降。正常情况下，商品房房价的升降反映了商品房市场正常的需求关系，是合理的经济现象，政府不必加以干预。

但由于我国住房保障市场的滞后，本应由政府提供保障性住房的城镇中低收入居民的基本住房需求不能得到满足，很大一部分中低收入家庭只能转向商品房市场购买商品房，导致商品房市场需求过剩，商品房价格连年上涨。中低收入家庭买房一般采取按揭的方式，已购房家庭背上沉重的债务负担，成为所谓的“房奴”，而欲购房者对于越来越高的房价也是望楼兴叹。广大的城镇家庭购房难问题迫使中央政府近年来连出禁令，不断利用行政手段干预商品房市场的运行，但收效甚微。究其原因，正是由于保障性住房建设的滞后使得中低收入家庭被迫购买商品房，从而扰乱了住房市场的正常秩序，造成了住房市场的混乱。反过来，中低收入家庭购房难问题又影响了社会的稳定和和谐，倒逼政府采取措施来干涉商品房市场，使得本该由市场规律支配的商品房市场受制于行政作用，违背了房地产市场改革的初衷。

五、促进城镇住房市场平稳发展的政策建议

（一）缩小收入差距，改善分配不公现象。收入是影响家庭住房状况的主要因素。改革开放以来，我国经济持续快速发展，人民收入水平迅速提高，但同时收入差距也在不断扩大。收入差距的扩大也体现在住房状况上，有不少城镇家庭拥有2套或2套以上的住房，同时也有城镇家庭无房或居住条件极差。

（二）制定和完善相应的法律法规。纵观我国城镇房地产市场改革以来国务院所出台的法律法规，在2007年以前主要是围绕由福利性分房向住房市场化转变所制定，近年来出台的文件则主要是征对商品房市场价格上涨过快现象。只有2007年8月7日国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》才是真正意义上针对住房保障体系所出台的法律文件。且特别指出：“凡过去文件规定与本意见不一致的，以本意见为准”。这说明中央政府逐渐认识到了依靠商品房市场解决城镇家庭住房问题的不足，以及解决城镇中低收入家庭住房难问题的紧迫性。各地方政府在此基础上应因地制宜地尽快出台住房保障体系建设具体实施办法。对于实施过程中出现的新问题，还需对现有法律法规进行修正和完善。

（三）改进地方政府激励约束机制。由于中央政府和地方政府之间委托－代理关系的存在，中央政府的目标能否实现还需依赖于地方政府的行动。地方政府除了负有建设城镇住房保障体系的职责外，还要发展地方经济、稳定物价、促进就业、加强环保和生态建设等。地方政府在其利益最大化过程中能否顺利实现中央政府关于加快建设城镇住房体系建设的目标取决于中央政府的激励和约束机制。按照以往的实际情况来看，地方政府缺乏建设住房保障体系的动力，因此必须对现行的激励约束机制进行改进。

（四）拓宽城镇住房保障资金来源渠道。不论城镇住房保障采取何种形式，都离不开资金支持，因此需要多渠道融资，以减轻地方政府的资金压力。1、优化地方税制结构，增加地方政府的财政收入；2、调整和优化公共支出结构，压缩基本建设和行政支出；3、开征不动产税，为地方政府支持住房保障体系建设提供稳定的资金来源；4、适当提高土地出让金用于住房保障的比例；5、将住房公积金增值收入扣除计提贷款风险准备金、管理费用之后用作城镇住房保障补充资金；6、发行住房保障公债；7、确定政府住房基金收入中用于住房保障的比例；8、鼓励公众参与，吸引社会资金支持城镇住房保障体系建设。

［1］褚超孚.城镇住房保障模式研究.经济科学出版社，2005.

［2］李剑阁.中国房改现状与前景.中国发展出版社，2007.

［3］陈华，刘国栋.我国住房保障制度存在的问题及完善措施.地方财政研究，2007.9.