新时期群众工作难的理性透视——以韶关市为个案考察

廖显辉

（中共韶关市委党校，广东 韶关 512026）

群众工作是党和政府的一项重要工作，是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。当前，面对日益复杂的社会矛盾，如何在坚持党的群众路线前提下，创造性地开展新时期党的群众工作，是每名党员干部面临的重要任务和重大课题。

一、对新时期群众工作难的若干判断

难点之一：现阶段既是发展的机遇期，又是矛盾的多发期，群众工作任务重、要求高。经过30多年的改革开放，我国社会进入了国际公认的敏感发展阶段，既面临着“黄金发展期”，又面临着“矛盾凸显期”。一方面，我国的GDP总量已经跨入了世界的前列，人民的生活水平已经从过去的保温饱逐步向小康水平迈进；另一方面，随着改革的不断深入，经济社会的加速转型以及社会利益格局的深刻调整，一些深层次的矛盾和问题不断暴露出来，如近年来因企业改制、土地征用、房屋拆迁、收入分配、军转人员安置、涉法涉诉、社会保障等因素引发的社会矛盾和问题尤为突出，这些问题往往又与利益的合法性和普遍性纠结在一起，处置不当就会发展成为群体性事件。据有关部门统计，2010年韶关市、县两级信访部门共受理群众来信来访6368批10333人次，同比上升2．51%，其中集体访445批6923人次，同比上升3．73%，信访形势依然严峻。

难点之二：利益诉求多样化使群众工作呈现复杂性。过去的群众工作主要是围绕政治问题而展开，然而新时期的群众工作，则主要围绕经济问题而展开，经济利益居于中心地位，但同时也还涉及群众的政治权利和文化权益。人民群众在政治、思想、经济生活中的各种矛盾问题相互交织，比过去任何时候都更为突出、更为复杂。如近年韶关市信访诉求主体从过去的优扶对象、老幼病残、贫困户扩大到包括下岗职工、离退休人员、农民、个体业主、教师、学生、复退军人乃至公务员等各个阶层人员，几乎涉及社会的各个阶层、各个群体。这些不同区域、不同行业、不同群体的利益诉求日趋多元化和复杂性，一些历史遗留问题与现实问题相互交织，经济利益诉求与政治利益诉求相互融合，合理要求与不合法方式相互渗透，多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹相互纠缠，此项政策与彼项政策相互碰撞，形成“剪不断、理还乱”的局面。而且，这些不同群体的利益诉求往往又有很强的政策关联性，牵一发而动全身，增加了处置的难度。

难点之三：群众自主意识觉醒但素质参差不齐，使群众工作呈现艰巨性。伴随着经济的发展和社会的进步，民主法制建设进程的加速推进，群众的法律意识和民主意识有了显著的增强，大多数群众已经懂得用党的方针、政策致富和用法律手段来维护自己的合法权益，但也有部分群众不习惯也不愿用法律和道德来规范和约束自己的言行，往往以非理性的行为来表达自己的利益诉求，存在着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良心态，盲目地追求自身利益的最大化，这部分群众的利益诉求往往脱离实际，要求过高，化解难度大。有的群众“信访不信法”，所诉求的问题通过正常的法律渠道是可以解决的，但他们却采取上访的方式要求解决；有的群众有意选“两会”或其它重大政治活动期间集体上访，或赴省进京越级上访，向政府施加压力，制造不良影响。群众素质的良莠不齐，既增加了信访总量，迫使信访部门投入更多的人力、物力、财力，也给基层党委政府做好群众工作带来了巨大困难和阻力。

难点之四：由人民内部矛盾引发的群体性事件使群众工作呈现挑战性。当前影响党群关系的最大危险，来自执政党掌握的公共权力的“两重性”。即，一方面执政党可以利用手中掌握的权力更好地为人民服务，另一方面由于公共权力是“凌驾于社会之上的力量”这一特殊性，决定了它的运用容易伤害群众个别的、具体的、现实的、特殊的利益，甚至涉及他们的切身利益。毛泽东同志早就说过：“我们的人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务的政府，但是它同人民群众之间也有一定的矛盾。这种矛盾包括国家利益、集体利益同个人利益之间的矛盾，民主同集中的矛盾，领导或被领导之间的矛盾，国家机关某些工作人员的官僚主义作风同群众之间的矛盾。”[1]（P205－206）近几年，因人民内部矛盾引发的群体性事件呈高发态势，数量不断上升，规模不断扩大，涉及面越来越广，行为方式越来越激烈，组织化程度越来越高，在很多地方已经成为影响社会稳定的首要问题。如韶关市近年来频繁发生的涉军人员上访问题最具有代表性。情况表明，群体性事件的发生一般与群众切身利益有关，如土地征用、房屋拆迁、企业改制、欠资纠纷等，这些问题所涉及的都是群众利益，多种矛盾相互交织，处置难度大，而且越是经济发展快的地方，引发群体性事件的矛盾越多，群众工作面临的考验就更加严峻。

二、新时期做好群众工作的几个理论预设

群众工作的上述难点说明，要做好新时期群众工作，首先要有彻底的理论预设。正如马克思所说：“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”[2]（P722）

预设之一：解决好思想观念问题是做好群众工作的根本。近些年来，为了提高人民的生活水平，党和政府出台了一系列的惠民政策，如农村取消农业税，新农村建设带来了路通、电通、水通、义务教育免费、新合作医疗等种种新变化。在城市社区，居民体会更深的是社会保障带来的种种实惠。从干部到群众，从城区居民到乡村农民，大家谈起党的惠民政策无不喜形于色，从中可以看出，政策已经深得民心，老百姓对党和政府发自内心的拥护。既然党的政策深得民心，为什么干群关系仍然存在这样或那样的问题呢？从直接原因分析，是社会建设滞后于经济建设，社会公共服务和社会保障投入长期不足，社会领域的公共产品满足不了现实的需求，由此引发一系列影响社会和谐的社会矛盾和问题。从更深层次的原因分析，则是我们的一些党员干部的群众观念淡薄，说话、做事没有从群众的立场出发，有的甚至门难进、脸难看、事难办，对待群众态度粗暴、简单；有的领导干部存在着重经济发展、轻群众工作的思想倾向。由于思想上存在认识误区，致使有些党员干部不屑做群众工作，不想做群众工作，不会做群众工作，不敢做群众工作和不去做群众工作，遇到问题绕着走，或是被问题推着走，缺乏做好群众工作的主动性和创造性。

预设之二：解决好方法创新问题是做好群众工作的有效途径。江泽民同志曾经指出：党委的“领导方式和领导方法，不仅是工作方法问题，也是思想方法和世界观问题，是对人民群众的立场和态度 问 题”[3]（P602）。急 剧 的 社 会 变动给 群 众 工作带来许多新问题、新矛盾，一些干部尤其是基层干部难以适应形势发展的变化，群众工作的方式滞后、方法简单、针对性不强，远远满足不了当前群众工作的需要。加强新时期的群众工作，过去行之有效的好传统、好办法要坚持，更重要的是要结合新情况不断探索新的方式、方法、手段和机制。要在综合运用经济手段、行政手段和司法手段的基础上，善于掌握“一把钥匙开一把锁”的工作方法，因地制宜、因时制宜、因事制宜，用新办法解决新问题，用新点子解决新矛盾。要善于把做思想政治工作与解决实际问题结合起来，把依法办事与带着感情做工作结合起来，把言传与身教结合起来，把发扬优良传统与开拓新途径结合起来，及时发现、总结、推广基层创造的新方式、新办法，不断提高群众工作的针对性和实效性。

预设之三：解决好机制创新问题是做好群众工作的有力保障。群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性的工作，它贯穿党和政府工作的各个领域。因此，健全和完善群众工作的长效机制，使群众工作走上制度化、规范化的轨道，是贯彻党的的群众路线、有效开展群众工作的重要保证。近年来，韶关市各级党委和政府在群众工作的实践中，探索出了一些行之有效的好制度，如建立领导信访工作责任制度、领导大接访活动制度、领导包案制度、重大事项社会风险评估制度、社会矛盾纠纷排查调处制度等，实践证明，这些制度的建立有力地促进了群众工作的开展。但是也应当看到，现有的群众工作机制与当前群众工作形势还有不相适应的地方，如群众诉求的渠道不够畅通，有的地方和部门对群众反映的问题层层转送、推诿塞责，致使矛盾激化。信访工作责任制还没有真正落实，对侵犯群众利益引发信访问题的行政行为还没有建立责任追究制度，对新出现的破坏信访秩序的行为缺乏必要的、行之有效的制裁手段等。因此，进一步探索建立健全群众工作的长效机制，是做好新时期群众工作的关键。今后，要努力形成党委政府统一领导、专门机构组织协调、职能部门各司其职，齐抓共管的群众工作新机制。

预设之四：注重从源头预防是做好群众工作的有效手段。许多信访案例表明，因利益关系引发的各种矛盾纠纷之所以日益增多，主要原因是各级政府在出台政策时欠科学，实施上欠周全，方法上欠妥当。如近年来韶关市因征地拆迁补偿问题、复退军人补贴问题引发的群体性事件不断上升，就是因为各地出台的补偿标准不一样，这种因政策因素造成的社会矛盾目前已经成为信访案件中的突出问题。因此，改革和完善决策机制，提高科学决策水平，做到从源头上减少利益冲突和社会矛盾的产生，一定要坚持“以人为本”的决策理念，要把人民群众的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，在进行各项改革和决策时首先考虑群众的承受能力，善于从政策取向上找准不同群体利益的结合点。正如毛泽东指出的：“我们共产党人区别于其他任何政党的一个显著标志，就是和最广大的人民群众取得密切联系。全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这就是我们的出发点。”[4]（P1094－1095）为此，有必要大力推行重大事项社会稳定风险评估制度，把社会稳定风险评估作为出台重大决策、项目、事项的前置程序，从源头上预防社会矛盾纠纷的发生。

三、新时期做好群众工作的总体思路和对策建议

新时期做好群众工作的总体思路是坚持全心全意为人民服务的宗旨，以最广大人民群众的根本利益为最高价值取向和根本标准，把握新时期新阶段群众工作的特点和规律，围绕党的根本任务和基本职能，按照“科学执政、民主执政、依法执政”的方略，在组织依托、设置方式、管理模式、领导体制、工作机制、监督机制等方面，推进群众工作的改革和创新。遵循这一思路，从以下六个方面提出对策建议：

（一）必须牢固树立群众观念

牢固树立群众观念，是我们做好群众工作的前提和基础。各级领导干部必须坚持从群众中来，到群众中去的群众观点，虚心向群众学习，真心为群众服务。真正站在群众立场处理问题，为党分忧，为民解难，多做人对人、面对面、手拉手、心连心的群众工作，多办一些顺民意、解民忧、惠民生的实事。作决策、定政策、部署工作，都要始终把群众呼声作为第一信号，把群众需要作为第一选择，把群众满意作为第一标准，把群众利益作为第一原则。使我们党“真正成为群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们周围，热烈地拥护我们”[5]（P 136－137）。

（二）必须加强组织领导

群众工作是一项复杂的社会系统工程。因此，必须加强组织领导，努力形成做好群众工作的强大合力。一是强化领导责任。各级党委、政府以及各有关部门要从大局高度认识群众工作，把群众工作贯穿到各领域各方面的经常性工作中去，像抓经济发展、抓重点项目那样抓群众工作，尤其是党政主要领导要高度重视、亲自协调解决重大问题。要继续深入开展领导干部“带案下访”、“进门探访”、“重点对象约访”活动，落实工作责任，各级单位各司其职、各负其责，形成一级抓一级，层层抓落实的群众工作领导责任体系。二是坚持齐抓共管。群众工作是全党全社会的工作，任何单位和部门都责无旁贷。与群众切身利益直接相关的部门，要从各自职能出发，落实好有关政策，推出有力举措，解决群众反映的问题，真正使广大群众得到实惠。各部门、各单位都要在党委的统一领导下，发挥职能作用，搞好协调配合，加强和改进群众工作，形成做好群众工作的强大合力。

（三）必须大力改善民生

信访问题大多是民生问题，解决好了民生问题，许多信访问题就能迎刃而解。当前，群众反映较突出的土地征用、城镇拆迁、企业改制、涉法涉诉、权益维护、社会治安等方面的问题，从表面看是信访问题，实质上是民生之急。因此，做好新形势下的群众工作，必须从解决民生问题入手，下大力气解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。一是健全社会保障体系。建立健全群众就业、就医、就学、住房、养老等一系列保障体系，尤其是建立健全困难群体的保障体系，扩大保障范围、提高保障标准。二是改善人居环境。完善城建、交通、水利、电力、环保等方面的基础设施，不断提升亮化、净化、美化、绿化水平。三是提高生活质量。加大文化体育设施建设投入，广泛开展群众文化体育活动，丰富群众的文化生活，提高群众的健康素质。各级政府要坚持新增财力主要用于改善民生、加大社会事业投入上，把为人民群众兴办实事常态化、制度化，从群众最盼、最急的事情做起，及时有效地解决群众反映强烈的突出问题；要坚持向困难地区、困难群体倾斜，向群众最需要解决的问题倾斜；要把保障和改善民生的重点放到农村，加大财政对农村社会事业和公共服务的投入，不折不扣落实强农惠农政策，让老百姓共享社会发展成果。

（四）必须创新社会管理机制

加强和创新社会管理，是新形势下做好群众工作的重要内容。各地各部门要主动适应社会管理的发展变化，积极推动社会管理体制机制创新，最大限度地增加和谐因素，减少不和谐因素。要加强基层组织建设，根据城乡基层发展的需要、农业产业化发展的需要、新经济组织和社会组织发展的需要等，创新基层党组织设置方式，不断完善基层管理结构，构筑起适应新形势要求的群众工作管理网络，使党的组织网络和管理网络覆盖到社会各个领域和各个方面。要积极培育更多具有自治性质的群众组织，切实提高广大人民群众自我管理、自我服务、自我教育的能力。要完善维护社会稳定的体制机制，加强社会矛盾纠纷排查，搞好社会舆情分析研判，健全突发事件处置机制，加强社会治安综合治理，营造和谐稳定的社会环境，提高群众的安全感。建立充分反映群众意愿的利益表达和政治参与机制、代表人民意志和人民利益的决策机制、党员干部做好群众工作的考评机制等。

（五）必须转变干部作风

干部作风是做好群众工作的一块试金石。干部对老百姓的感情深不深，关键看宗旨意识强不强。因此，各级党员干部要牢固树立公仆意识，帮助群众解决问题的意识。深入基层，深入群众，多关心群众疾苦，耐心倾听群众的呼声和意见，时刻把群众的安危冷暖放在心上，多为群众办一些“雪中送炭”的事情，及时解决群众所关心的热点和难点问题；要把关心群众、依靠群众，切实为群众谋利益作为想问题、办事情、作决策的根本出发点和落脚点。切实纠正群众“落后”的陈旧观念，树立与群众平等的思想。各级领导干部要带头到最困难的地方去，到群众意见多的地方去，到矛盾问题集中的地方去，主动察民情、解民难、保民安；注重对群众反映的重大突出问题进行调查研究，切实增强做好群众工作的责任感，使命感，提高做好群众工作的能力和水平。

（六）必须坚持依法执政

法律具有权威性、强制性、公平性和统一性的特点。基层党组织在开展群众工作中，必须从协调利益矛盾的高度，坚持依法执政，保障群众的合法权益。一是在群众工作中，坚持依法行政，依法保障人民群众的合法权益。在社会转型的过程中，某些基层党组织和政府的行政机关在处理群众工作时存在着有法不依、执法不严、滥用权力和以权谋私的行为，这种做法容易导致群众集体上访、越级上访案件的急剧增多。因此，基层党组织必须高度重视在群众工作中的依法行政问题，不断提高行政执法人员的各项素质，保证依法行政顺利进行。二是在群众工作中，坚持以人为本，保障司法公正。司法公正是司法机关的生命线，是正确处理人民内部矛盾的重要保障。就目前而言，一方面要加大改革力度，为司法公正提供制度保证；另一方面，要不断提高司法人员素质，定期培训。三是在群众工作中，普及法律知识，增强法制观念。对群众进行普法、强化其权益意识非常必要。使群众明白契约的作用和违约的责任，不断增强基层群众的法制观念，增强其依法维权的意识和自觉性。除了不断地加以改进、完善和创新运用法律来解决人民内部矛盾外，还可以考虑采取与国际上出现的制定纠纷解决办法等相接轨的方式[6]，创建化解矛盾纠纷的柔性机制。

[1]毛泽东文集：第7卷[M]．北京：人民出版社，1999．

[2]马克思恩格斯选集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1995．

[3]江泽民．论有中国特色社会主义[M]．北京：中央文献出版社，2002．

[4]毛泽东选集：第3卷[M]．北京：人民出版社，1991．

[5]毛泽东选集：第1卷[M]．北京：人民出版社，1968．

[6]小岛武司，伊藤真．诉讼外纠纷解决法[M]．丁婕译，北京：中国政法大学出版社，2005．