新型城镇化背景下的村镇社区建设刍议

韦广雄

(玉林师范学院，广西 玉林 53700)

城镇化是一个国家现代化的必然要求和主要标志。转型时期的中国近十年来每年以大约一个百分点的速度在推进城镇化建设。目前城镇化率已经超过50%。为进一步推进城镇化建设，中共十八大在确定到2020年城镇化率要达到60%目标的基础上，提出了走新型城镇化发展道路的战略抉择。但是起步于90年代的中国城镇化，在“化”解着农村人口，扩大城市发展空间的同时，也带来了一系列源自“村改城”的问题。这些问题如果不能加以有效地解决，必然影响着新型城镇化建设。笔者近年来多次深入农村社区、“城中村”、“城边村”进行调研，现就这些问题谈谈自己的认识，以求教于方家。

一、城镇化的本源意义简析

自新型城镇化之路被提出来之后，新型城镇化建设的“新”字，被一致的解读为“城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”。这一“新”的发展模式也被誉为是一种重视城镇化“内在质量”提升的发展模式，其不仅被加入了许多城镇化发展的现代元素，而且也注意到了城镇化发展的中国特色。但是，笔者认为如果回到城镇化本源的视角，仅仅这样理解城镇化还是不够的。特别是在目前地方政府存在片面追求“数字城镇化”发展的背景下，尤其需要对城镇化的“化”有一个清醒的认识。

首先，城镇化的“化”是一个过程，是一个从农村到城市转型的循序渐进的过程。城镇化并不是有些人想象的那样，只要把农村土地划归城市，农民进城打工，村委会变社区居民委员会，城镇化就成了。城镇化是一个需要有足够耐心的社会发展模式转型。从发达国家城镇化发展规律看，城镇化的早期，由于迅速发展的工业化的大量需要，城镇化发展速度会比较快，但是进入50%区间后，城镇化会进入一个平稳期，这一时期既是一个进一步城镇化的过程，同时也是一个对前一阶段城镇化迅速扩张所带来的系列社会问题进行化解的过程。这一时期对城镇化的发展极为关键。因为没有这一时期对城镇化问题的有效“化解”，累积的社会矛盾就得不到妥善解决，城镇化的发展必然是一种缺乏边际效益的增长，其后果是可想而知的。所以，城镇化的发展是有规律的，它不能简单地通过土地、人口、组织机构的行政化变性来实现。

其次，城镇化的“化”是一个质变，是从农村型社会到城市型社会发展的系统质变。城镇化不是数字游戏，它是一种从农业社会向城市社会发展的社会转型，是一个社会结构的质的变化。因此，城镇化数字的背后是需要有充分的条件准备。一是农业的现代化。因为只有实现农业现代化，才能为土地、人口、组织机构的变性提供前提，也只有农业现代化才能为城市的扩张提供源源不断的生活必需品，解决农民和土地的城市化所带来的耕种面积的减少与消费需求不断扩大之间的矛盾。二是工业的现代化。工业现代化能够带动各种服务的社会化，不仅能够为农村大量的转移人口提供就业机会，也能通过壮大实体经济，夯实城镇化发展的物质基础。三是人的现代化。城镇化说到底是人的现代化。只有进城的农民是一支有着现代社会发展意识，并具有相应文明程度的队伍，他们才能在城市留得住、住得下、住得好、住得有序和文明。否则，城镇化始终还是两张皮，一张是城市居民的，一张是农民工的。数字的背后只能是不断扩张的城乡矛盾。四是社会管理现代化。城镇化离不开社会管理的现代化。快速的城镇化发展不仅会造就大量的潜在失业人口，助长城市贫民窟的增长，而且也会引发社会心理失衡，诱发社会群体之间新的矛盾和问题。因此，城镇化发展中社会管理从组织机构、管理制度和机制、社会保障、矛盾调处等方面，也必须实现有效转型。只有具备了不断创新的社会管理能力，城镇化发展才能水到渠成。

第三，城镇化的“化”也是一个结果，是一个可以量化且有着相应标准体系的结果。城镇化虽然重在过程，但这一“化”总是会有一个最终可以衡量的标准体系。从发达国家情况看，重在何为“城市”的规范。如“英国3 000人以上的居民点为城市地区。法国以居住地的连续性界定城市单元(Urban unit)，一个城市单元包括一个或多个建成地区(Built－up areas)相连的自治市(建筑间距不超过200米)和至少2000个居民，其中一半以上的人口必须住在建成区内。加拿大将1000人以上、人口密度不低于400人/平方公里的地区定义为城市区域(Urban area)。澳大利亚则将城市定义为聚居人口1 000以上，人口密度不低于200人/平方公里的地方。”①“种房子、树木、鱼塘”指的是那些不是为了居住、育树、养鱼，而是为了套取征地资金而一夜之间在代征土地上冒出来的房子、树木、鱼塘等。1999年、2006年中国也在统计学上划定过城乡区别的数量标准。②但是这些标准只是界定一个区域何为城市，对于衡量“数字城镇化”是必要，但是它不是城镇化标准的全部。城镇化的标准应该是全面的，系统的。各地应该在国家关于新型城镇化目标本源的界定基础上，设计出具有地域特色和中国特点的城镇化标准，以此科学地度量城镇化发展水平，遏制那种简单的“数字城镇化”的骗局。

二、“村改城”问题透视

城镇化的发展中，“村改城”自然不可避免，而这些因“村改城”而新出现的“城中村”、“城边村”也自然会越来越多。“城边村”、“城中村”一定程度上是城镇化的受益者，但也是城镇化的牺牲者。其发展中的存在问题还很多。笔者曾调查过广西某地级市的一些“城边村”、“城中村”，发现其问题主要在于:

(一)土地征用后的遗留问题

“城边村”、“城中村”存在的首要问题是土地问题。这些村落为支持城市的扩展，不得不献出他们宝贵的土地，甚至包括他们的住房和宅基地。现在城市扩大了，他们所在的村委会也变成了社区委员会，原来的土地建起了一栋栋高楼，或者是一条条宽敞的马路。但是，繁荣的背后确存在着没完没了的纠纷和打不完的官司:1.村民土地被征用后，安置地虽然已经落实但是并没有完成基础设施的配套建设，或没有办法分配到各农户，致使一批连住宅都被征用的农户长期租住在城市周边的民房，或亲戚家，或住在被征用的住房中，造成生活极不方便。而且随着房屋建设成本的提高，即使现在分到了安置地，由于时过境迁，原有的安置款已经不足以建起一座村民期盼的住房。既失去了土地，又居无定所，村民意见自然很大。2.土地被征用后，大多数土地提供给了开发商进行商住建设，且价格昂贵，村民存在严重的心理失衡。特别是随着城市的发展，现有土地价格一再提高，更加加重这种心理落差。使那些还住在原来住房的村民，不愿意搬迁，或者当开发商进行开发时，百般阻挠，引发新的征地矛盾。尤其是那些违规“种”有“房子”、“树木”、“鱼塘”等的村民，①会无休止的为了这些本不该有的财产与政府纠缠。3.“城边村”过去虽然离城较远，但是毕竟紧靠城市，因此，也有一些土地出租业，建有一些简易市场，从中形成了一定债权债务关系。现在土地被征用了，但是债权债务关系并没有理清。因此，村委会屡次被债务人告上法庭，债务纠纷严重困扰现在的居委会。

(二)村民与居民不同待遇问题

“城边村”、“城中村”现在已经属于城市的一部分了，因此这些村落也自然被纳入城市社区建设范围。为此大多数的村庄都由村委会改成了居委会。但是这一改造并没有得到村民的普遍支持。其中一部分村民还有少量土地，他们希望自己身份还是村民，这样可以依据国家对农民的优惠政策，享受各种惠农待遇;而一部分没有土地的村民则希望成为城市居民，享受城市最低的生活保障和各种城市福利。但相当多的村民则是希望在享受城市各种服务和保障时是城市居民，而缴纳各种费用或享受国家惠农政策时又是村民。这样在这些村落中，一个人常常在两种身份中转换，这无疑加大了政府社会管理工作的难度。这种情况当然不能长久如此。为此政府就此设定了一个过渡期。但是如果不能解决好上述的差别待遇，要实现身份的转变，并不是一个过渡期的划定就能解决。

(三)社区管理问题

社区居民委员会作为城市基层群众性自治组织，是中国城市治理的组织架构。“城边村”、“城中村”作为城市一部分，在发展中也很快由原来的村委会改成了居委会。并且按照城市社区管理的地域划分，一部分不属于原来村委会管理的单位，由于其处于这一社区范围，因而也被纳入了这些社区的管理中。这种管理格局如果配齐配强管理班子、理顺各种关系，其运行也会像其他城市社区一样，为城市发展建功立业。但是，初入城市的这些村镇社区，其实并没有准备好。一是村级管理和社区管理并没有能够融为一体。村民甚至包括村干部更多的还是原有村级管理的概念，他们不愿意其他单位享受本属于全社区的服务资源。二是居委会的管理人员表面上是社区管理者，享受着稍高于其他村委会干部的待遇，但是他们只是产生于原来的村庄选举中，并不是新的社区建设体系下所有社区居民的选择。因此，其管理模式和管理理念还停留在村级管理的格局中，无法做到由村级管理向社区管理的转变。三是社区管理干部的待遇问题得不到很好的落实。由于同样存在失去土地的困扰，因此社区管理干部的生活来源主要是其作为社区干部的补贴收入。但是从调查的社区看，政府所能提供的补贴并不高，有些连城市最低工资收入标准都达不到。而相应的社区事务由于上述所列的一系列问题，其工作量又很大。这样许多社区干部工作积极性并不高，怨气也很大，甚至还有人希望村民能闹一闹，这样能引起政府的重视，化解他们的压力。在这种背景下，社区管理自然难有起色。

(四)社会管理问题

从社会管理的角度上看，“城边村”、“城中村”的社会问题是最集中和最突出的。这些村有些村民(居民)因为征地问题，常年上访，成为影响社会稳定的重要因素;有些村民(居民)虽然没有采取上访这种方式表达诉求，但是只要土地开发商动工建设，他们就聚众阻挠，引发双方之间激烈冲突;而大多数村民(居民)则由于在土地补偿问题上存在心理失衡，而对政府产生怨恨，存在极大不满情绪，这种情绪随时可能爆发。除此之外，自由无度的农村生活习惯，也使许多村民(居民)不习惯城市生活，他们不仅不能很好地遵守城市生活的基本秩序，甚至还容留许多不法之徒的存在，使“城边村”、“城中村”成为城市中法治的盲点和难点。甚至有些人不愿意参加工作，在游手好闲中与社会上的黑恶势力混搭在一起，为害一方。其中“城中村”或“城边村”商铺经营中存在的收“保护费”问题，其根源大多与此有关。

三、新型城镇化发展中的村镇社区建设

当前不同地方城镇化建设存在不同发展模式，但是仅就“城边村”、“城中村”产生的问题而言，笔者认为，中国城镇化的扩张都可以归列为“强制性制度变迁下的政府推动型发展模式”。因为，“城边村”、“城中村”的出现，大多是政府在城市发展中的行政化行为衍生出来，是政府基于自身城镇化目标和“土地财政”的需要而强制性推进的制度变迁。因此，“城边村”、“城中村”的问题，自然应该由政府通过行政手段加以解决。事实上从我们调查的村镇来看，村民(居民)也认为他们目前的现状是政府造成的，因此政府必须给他们一个交代。所以，要实现城镇化建设中的“新”发展，要搞好“城边村”、“城中村”的村镇社区建设，政府在以下方面必须做好相关的工作。

(一)组织体系的建构

“城边村”、“城中村”既然已经不是“村”，而是城市社区了，那就应该按照城市社区建设的基本要求，在组织体系上完善各项制度建设。具体而言，在社区居民委员会机构设置中，应该适当建立政府的派出机构，如综合治理、公安、计生等，加强社会管理等工作。在人员定编定岗上，应该把一部分岗位，如社区党的书记、主任、副主任等纳入财政供养编制，与同类公务员同等待遇，同时加大人员招聘力度，把招聘与居民选举有机结合起来，以形成择优选择、兼顾地域、选派与自治选举相结合的选人用人机制，配齐配强社区管理机构。另外，要加强相关制度建设力度，努力构建符合社区管理的体制和运行机制，克服现有社区管理中还沿用村民自治的制度和机制，实现从“村治”到社区治理的有效转变。

(二)服务和保障体系的建构

“城边村”、“城中村”村民(居民)双重身份的纠葛，其根源在于城乡之间缺乏统筹发展，直接原因是城乡保障制度的差异。目前在城乡统筹发展尚不能取得实质进展的情况下，应该首先从服务和保障体系的建构上，尽可能化解城乡之间的矛盾。具体而言，一是尽快完成城市居民与农村村民之间，涉及医疗、养老、最低生活保障等方面的政策衔接，让这些村民(居民)能够尽快享受到城市生活带来的益处。做好这样的工作当然会涉及大笔费用。但是其与这些村民(居民)为城市发展所做的牺牲而言，其实并不大。二是进一步加强对失地村民(居民)的生产扶持。失去土地对于村民(居民)而言就是失去了生活的来源，因此如果不能为他们在城市找到一种可持续增长的谋生方式，村民(居民)就不可能在城市中体面的生活下去。当前，在地方管理中，有一种观点认为，村民买地，或出租房屋已经有了一个稳定的收入，考虑这样的问题是多余的。其实不然，一方面由于现有土地补偿方式并不十分合理，因此大多数村民获得的补偿甚至连再建一栋像样的房子都不够，因而能够留给他们再发展的资金极为有限。另一方面由于“城边村”、“城中村”地处郊外，可以出租的收入并不高，加上有些村民房子位置也不合适，并一定能够把房屋租出去，因此也就谈不上有更多的收入。这种情况在一些小城市中更是如此。为此，如果没有相关的生产扶持措施，对于初来乍到的这些“新市民”而言，城市激烈的生存竞争很容易让他们无所适从。而要做好对村民的生产扶持，除了加强技能培训、就业指导以外，政府还应该在城市的规划中，适当地划出一些商贸区，免费支持村民进驻，通过以商补农，为村民再造一种可持续的谋生方式。三是尽快完善社区服务体系建设。“城中村”、“城边村”一般地处市郊，由于城市扩张，许多社区服务项目并不完善，包括医疗机构、学校、商业网点等。这必然会增加村民(居民)对城市生活的失落感，加大他们的生活成本。而此类项目单纯依靠市场机制是难以建立起来的，需要政府做好统筹规划，合理布局，以更加优惠的政策引导一些有能力的服务商进驻，通过优质的社区服务化解村民(居民)内心的不平衡，提升他们的生活品质。

(三)社会管理的创新

要解决好“城边村”、“城中村”的社会问题，关键也在于政府对社会管理工作的创新。首先，必须加强政府与村民(居民)、社区之间的管理联动。“城边村”、“城中村”的社会问题中，较为突出的是土地纠纷问题。这些问题有的是由于政府扩建的摊子太大，财力有限，致使征地政策没有落实到位引发的。有的则是村民故意所为用以引起政府重视而产生的。笔者调查过一些村，有村民说的很实在:“如果我们不闹，政府总不出面，我们一闹了，开发商就会找政府，政府就会出面协调，我们就有说话的地方了”。所以，要根本上解决“城边村”、“城中村”的土地问题，必须构建起一个有组织的联动机制，直面村民的诉求，以找出一个双方都能接受的办法，有步骤分阶段的解决好这些问题。具体而言，可以仿照政府接待日的方式，在问题比较突出的社区由政府定期组织恳谈会，邀请村民、社区管理干部、开发商参加，通报政府在处理这些问题上的做法和进展情况，同时听取村民、社区干部和开发商的意见和建议。成功组织这样的恳谈会，必须把握住三点:一是定期组织，直到问题解决为止。而不能是村民闹一次就开一次，不闹就不开。二是带问题回去，做到件件有落实，事事有说法。三是严格督查，首问负责，坚持做到谁管理谁负责，谁参与谁负责，使责任制落实到主要领导和首问工作人员身上，切忌相互推诿，有头无尾。其次，必须加强对社区组织管理工作的全程指导。新社区从治理的范围看，已经超出了原有村委会管辖的范围，涉及的人员也不仅仅是过去的村民，还包括了其他单位的人员和新的城区居住人口，因此社区委员会自然不能是原有村委会的延续，必须有新的力量和新的治理方法。为此相关政府应该加强对这样的社区工作的领导，指导社区委员会尽快建立起成熟的工作制度和运行机制。确实需要沿袭原有村民自治的治理模式进行社区管理，那就尽快按照社区自治要求，完成社区自治制度和机制的过渡，规范社区自治。第三，认真研究城镇化过渡工作方案，区分不同内容设计好过渡的方法和时间。当前一些地方只是笼统地划定一个过渡时间，这是不够的。必须认真地甄别有关要求，就不同方面提出不同安排。比如作为农村村民按照计划生育有关法规，可以生育两胎，而城市居民就无此规定，地方政府是无权改变这一政策的。在过渡安排中，就必须向村民说清楚，并结合国家的规定确定相关的要求。否则，一旦启动类似这样的过渡，必然引发无休止的麻烦。第四，提高社区自身的自我管理能力。进入城市后，原有村级内部基于宗族、地缘而形成的自我约束机制，会随着城市生活的变迁而不断弱化，取而代之的应该是建立在“规则”基础上的“他律”约束。这种完全有别于乡村治理的管理思维，是许多“城中村”、“城边村”原有管理干部所不具有的。因此，政府必须通过持之以恒的指导和帮助，培养他们这样的管理理念和管理能力。只有社区具有了建立在城市管理理念基础上的自我管理能力，城镇化社区的社会管理才能实现质的变化，城镇化也才能够更加健康地发展。

［1］王修达，王鹏翔.国内外关于城镇化水平的衡量标准［J］.北京农业职业学院学报.2012，(1):43－49.

［2］国家统计局.关于统计上划分城乡的暂行规定［Z］.2006.10.