浅析行政诉讼法受案范围的现状及困境＊

吕源品

（西北政法大学 法学院，陕西 西安 710122）

《中华人民共和国行政诉讼法》通过至今已有24个年头，如今，当我们重新审视《行政诉讼法》时，修改便成了一个不容回避的问题。其中，行政诉讼的受案范围过窄，寻求法律救济的门槛过高，成为其所附的时代缺陷的印记之一。那么是否增大受案范围就能毕其功于一役，解决现存的难题？针对改造受案范围的种种设想能在多大程度上解决现实的问题，这都是需要我们关注和考量的。

1 我国行政诉讼受案范围及立法状况

行政诉讼受案范围，又称“法院的主管范围”，目前我国的通说观点是“行政审判权范围”，或者“可诉行为范围”［1］。

1.1 对受案范围总体规定

根据中华人民共和国《行政诉讼法》第二条相关规定，就国家机关而言，法院对其他国家行政机关行使公权力拥有审查权；就公民、法人或其他组织而言，对行政机关具体行政行为不服时，可向法院起诉，以寻得司法救济。

立法者为了让对行政诉讼这一诉讼形式并不十分熟悉的国民能够比较清楚地了解和运用此法，在《行政诉讼法》第11条第1款具体列举了关于行政机关对于公民的财产、限制人身自由，以及关于合法颁发许可证和营业执照、行政机关拒绝颁发或者不予答复等各类情况加以说明，体现了法律制度的人性化。

1.2 立法状况

我国行政诉讼法对受案范围做了较为严格的限制，第11条和第12条分别以肯定性列举和否定性列举规定了受案范围。最高人民法院2000年的解释中对《行政诉讼法》第12条未曾提到的方面和概念进行补充完善。此外还有最高人民法院做出的批复，如最高人民法院关于“少年收容教养”是否属于行政诉讼受案范围的答复（1998年8月15日〔1998〕行他字第3号）。最高人民法院所批复的事项和内容，某种程度上反映着下级法院在审判实践中所遇到的困难。

通过最高人民法院的答复，《行政诉讼法》的受案范围实际上突破了第11条和第12条的规定。

2 我国行政诉讼受案范围的困境

2.1 立法技术上的困境

我国《行政诉讼法》采取概括式和列举式的方式，虽然第2条做出了相关的规定，然而容易被误解为仅是具有指导作用的原则规定。这样的立法方式存在着无法穷尽所有行政行为的明显弊端，一些新型案件能否进入行政诉讼就成为盲区。

如2000年12月28日，正在武汉大学就读的博士生黄渊虎将两纸诉状递交到武汉市武昌区人民法院，一张要求法院让被告武汉大学发给原告录取通知书，并补办注册手续，取得博士学籍。一张要求法院让被告武汉大学赔偿其物质精神损失费共计贰拾余万元。这在武大建校史上还是第一次学生将母校作为被告送上法庭。

我国行政诉讼法关于人民法院对于受理侵犯公民的人身权、财产权等的公权力机关有具体的规定。但第11条第1款第4项有关许可证的规定似乎又超出了人身权和财产权的范围，这样就存在着立法矛盾。导致法院在受理此案件时无法依法公正办理。本案按照相关规定，有关“申请许可证和执照”的条款并没有把法院的受案范围限于人身权和财产权的范围，那么，如果录取通知书和注册登记学籍属于许可证和执照的范围，法院应当受理此案。换言之我们完全可以依据不同的条款得出不同的结论，这不仅仅给司法实践带来困境，更是立法上的不足。

2.2 内容上的困境

现行行政诉讼法规定的受案范围过窄，许多行政案件进不了法院。这不仅仅来自于司法实践本身，更来自于诉讼内容的困境关联。2011年全国各级法院共审结一审行政案件13.6万件，同比上升5.1%，是行诉法实施22年来受案数最多的一年。

2.2.1 排除了抽象行政行为的可诉性

抽象行政行为是针对普遍对象做出的，具有反复性，适用范围广泛，因而产生的影响也要远远大于具体行政行为。将抽象行政行为排除在司法审查之外，可能造成同一抽象行为的多次侵权，增加社会的诉讼成本，经济上很不合理。

2.2.2 内部行政行为游走在司法之外

《行政诉讼法》第12条相关规定，将行政机关的内部行政行为排除在受案范围之外，实践中往往把如公务员招录考试等归于内部行政行为的范畴。公务员考试第一名，却被各种理由拒录，“一个萝卜一个坑”的招录事件屡禁不止，使得公民的合法权益得不到保障。

2.2.3 忽视对法律规定之外公权力主体行为的监督

《行政诉讼法》规定可诉行政行为不仅包括行政主体的行为，还包括受委托组织的行为，此外还有大量公权力主体对其成员做出的各种具有公权力性质的法律行为，很难通过其他法律加以调整，例如足协篮协这样的协会组织的行为。在目前中国的司法环境中，司法机关不能保持足够的能动空间和开放式的态度，多数情况下只能固守于条文的具体规定，导致政府之外的其他公权力主体行为得不到有效的监督。

2.3 公检法司人员自身法律知识欠缺

我国司法人员在司法实践中，由于自身法律知识的欠缺，在受理案件时未能履行应当履行的职责，对公民的实质性利益造成损害。

如高校女生李某被社会青年王某骚扰恐吓，李某到公安局报案，请求公安局对王某采取措施，对其人身权予以保护，公安局对其陈述不以为然，并告知应由学校负责。次日李某遭王某硫酸毁容，王某畏罪潜逃，李某找不到责任承担人，随后将公安局诉上法庭，法庭认为王某系故意伤害罪，人身权损害与公安局无关，不予受理。

此案中人民法院应当受理案件，《行政诉讼法》第11条规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属人民法院受理的具体行政行为。本案中公安局拒绝保护造成受害人身心的伤害和损失，是一种严重的失职行为，法院办案人员应受理此案。

时至今日，有些司法人员甚至连司法考试都没有通过，一些法院办案人员在受理各类行政案件时都分不清案件类型，当然不可能给公民一个公正的判决。

3 关于扩大行政诉讼受案范围的思考

扩大行政诉讼的受案范围已经成为学界的一种共识，但是“扩大范围”不等于范围无限，不等于当事人可以将任何行政行为、任何行政争议都可以诉至法院。既然不能都“扩大”进去，就有一个范围界定问题。为此，可以对受案范围进行以下几方面的完善：

一是对受案范围的立法方式采取概括式列举和肯定性排除的方式。应当从行政诉讼立法的目的出发，更加合理科学地界定行政诉讼各条款的实施［2］。

二是扩大行政诉讼的受案范围。将部分抽象行政行为纳入受案范围。例如，像“限购”和“实名制”这样的“红头文件”都属于抽象行政行为，应当将其纳入行政诉讼的受案范围；对于直接侵害公民实质性权利的行政行为，将其纳入受案范围。

至于内部行政行为，若涉及公务员本人基本权利时，即应纳入行政诉讼的受案范围。如在公务员招录中，方世荣教授的观点很有代表性：“关于初任公务员报考录用以及公务员被辞退、开除等涉及公务员身份丧失的争议，应纳入受案范围。以公务员报考录用为例，当事人此时通常还未进入公务员队列，作为普通公民与行政机关的争议应当可诉。”［3］此外，其他公权力主体的管理行为因其与行政行为极为接近，我们有必要区别具体问题，逐步将诉讼的范围扩大，将这类公权力纳入到诉讼的程序中。

《行政诉讼法》受案范围的问题本质上不是理论问题，而是实践问题。立法者设计法律条文时，考虑更多的不应该是如何符合权威的理论，而应该是如何满足实践需要的问题。这点是法治国家的基本要求。

［1］马怀德.中国行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，2012.

［2］张玲.论行政诉讼受案范围之重构［J］.行政与法，2005，（7）：40-42.

［3］方世荣.论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进［J］.行政法学研究，2012，（3）：13-16.