拓展行政奖励范围的法律思考

陈志国, 杨 春

(靖州县人民检察院,湖南靖州418400)

一、前言

政府性的奖励在我国历史中早就出现了,比如为我们所熟知的,古时候政府发布的悬赏告示。目前我国法律体系中也不乏各种行政奖励的法律法规,可见行政奖励在行政法领域并不是一个陌生的概念。新中国走的是社会主义发展道路,没有经历资本主义的过渡发展时期,而我们的经济短时间内的飞速增长神话确实是令全世界刮目相看的,这主要得益于我们政府的主导型作用,因此计划经济的影响也就自然而然的深入到行政法领域,一直以来我们的学者都青睐于对强制性、指令性具体行政行为的研究,如对行政处罚的研究。但随着市场经济和民主政治的不断深入发展,行政法的研究也不断深入,特别是平衡理论的提出使得行政法的价值理念经历一场深刻的变革。[1]作为现代文明不断进步的发展中国家,我国的新一届领导人提出的应当让更多的人享受社会经济发展的成果这一提法是顺应时代发展的。因此给付行政已经成为了行政法学界一个备受关注的研究领域。行政奖励作为一种典型的给付行政行为,必将会很好的服务于我国的社会主义现代化建设。目前,我国的奖励活动还是零星的散布于国务院规章及地方法规中,完善的政府奖励制度体系还未真正建立起来。实际上,有一系列疑问有待于我们运用法律思考的方式来予以解答:行政奖励的范围意义何在?如何去构想拓展行政奖励的范围?

二、行政奖励的性质和特征

虽然理论界对于具体行政行为的概念还存在着争论,但这并不影响将行政奖励归属于具体行政行为。[2](P54)即行政奖励在实施过程中,行政相对人只要满足了奖励条件就依法享有获奖的权利,而行政主体也因此而承担起了依法颁奖的义务。与具有强制性的行政处罚等行为不同,行政奖励是一种民主、柔和的行政行为,行政奖励强调的是通过立法来规定行政主体的自身义务和行政相对人按照自己的意思选择来实现自己的权利主张。

行政奖励就是通过立法赋予行政相对人的授奖权,它是一种随着经济、社会的发展而出现的一种新型的民主权利,在行政相对人履行该项权利的过程中其与行政主体的体位是平等的,行政相对人也不会因个体差异而获得不公的待遇,也不会迫于法律强制力而必须违背自己的意思,相反行政主体必须依照法定的程序履行其义务,反而受到约束的变成了授奖的主体。

三、拓展行政奖励范围的必要性

(一)行政奖励范围的现状

1.行政奖励的立法范围过窄

目前我国在行政奖励的立法上还存在着范围过窄的问题,主要表现在:一是缺乏高位阶的统一的行政奖励法律规范,我国的宪法共138条而涉及有7条涉及行政奖励,既然有了作为母法的宪法的支撑,那么制定统一的一部法律来规范行政奖励就理所当然。虽然现有的行政法规及规章中有数百件涉及行政奖励,且也有些行政法规专门规定行政奖励,但没有高位阶的法律来架构,与行政处罚的法制化的成熟程度比起来,行政奖励的立法显得捉襟见肘,在某种程度上就限制了行政奖励制度的发展。二是在行政奖励操作层面上立法还不够深入,地方在执行现有的国务院的行政法规及规章中的行政奖励时步调不齐,主要是国家标准与地方标准的问题。因为各地的经济发展状况不一,像刑法这样成熟的法律就会允许在执行上有地方标准的差异。而在行政奖励的执行方面制定地方标准的地方法规的立法还不够深入使得行政奖励的实施和操作带有局限性。因此不管是向上的延伸还向下的延展,行政奖励立法范围都还过窄。

2.行政奖励的实施主体不明确、受奖主体范围过窄

目前涉及行政奖励的法规中,有些法规是没有明确规定颁发奖励的主体的,而有些法规也只是简单的提到颁奖主体是国家或各级政府,但具体到实施奖励的职能部门时,往往就找不到法律依据。同样的,受奖主体,即对象的范围过窄,是由于行政奖励的立法的滞后和法治化程度不足,行政奖励作为一种具体行政行为,与之相对应的行政相对人的范围还十分的模糊和局限,许多涉及行政奖励的法律都只是简单的提到,符合某种条件的单位和个人可以获得受奖的权利,具体到什么单位,什么个人的时候,常常是无法可依,致使部分特殊主体,例如私营企业、外国人等的受奖权利得不到保障。

3.行政奖励的形式和等级有待拓展

现有的法律、法规中涉及到了行政奖励内容的也不算少,但是,实际上很少有法律明确规定奖励的具体形式,针对可奖事项适用何种形式的奖励,是物质奖励,还是精神奖励,还是二者相结合。而在社会不断发展的今天各种不同的社会资源成为了社会发展的动力,比如像政府相关职能部门掌握的某个行业中的特殊的资质权能或者关键信息,就是该行业中的行政相对人竞相争取的资源。而目前的行政奖励制度还没有能够很好地把握这些非传统的导向性资源的合理配置,即行政奖励的种类设置还没有将这些可奖形式完全吸收。具体到行政奖励实施过程中,奖励的等级也是含糊的,像一些发展比较成熟的奖项,如劳动模范,有全国的、全省、乃至全县的劳动模范,但这样的奖励的等级划分并非遍及所有的行政奖励,还有很多行政奖励因为没有确定奖励等级,使得行使职权的行政主体想奖又觉得达不到等级要求而不敢奖。我们发现有些奖励明明是上级政府有的,而到下一级政府却没有设置,或者心血来潮奖一次。

4.行政奖励的客体范围还不够全面

目前还难以实现权利义务的平衡、权利义务同重的价值取向,最终现实行政法学平衡论的要求。要想更多的人能够分享到社会经济发展的成果,同时更好的发挥政府的社会引导作用就应当多奖。而现在的行政奖励涉及的客体范围还有限,即能够给予行政奖励的行为还局限于对社会中一些传统价值观念的肯定,而没有将行政奖励的触角延伸到社会的各行各业中,特别是针对一些新兴的事物,比如在引导网络传媒健康有序发展方面就可以通过设立行政奖励的方式来展开。

5.行政奖励主体责任不明确、救济渠道不畅

目前在行政奖励行政制度上还缺乏规定授奖主体在实施行政奖励过程中的具体责任内容的法律法规,造成当受奖主体奖励的权利遭受损害时却找不到责任主体的情况。同时单行法律法规,即《行政复议法》、《行政诉讼法》 和《国家赔偿法》等,均未明确规定行政奖励能否提起行政复议和行政诉讼,也未规定能否要求国家赔偿。

(二)拓展行政奖励范围的意义

科学地拓展行政的范围能够使行政奖励制度更具操作性,促进行政奖励制度更好的发挥应有的职能,完善行政奖励法律制度体系,彰显行政奖励制度精神内涵,进对推动行政奖励法治化的进程具有积极意义。其具体表现如下:

第一,能够解决当前行政奖励制度过于抽象而缺乏可操作性统一法律规范的现状,使得散见于单行法律规范中的行政奖励内容统一起来,更加详尽、更具操作性,将对于见义勇为这样的行为认可程度上升到通过全国统一立法来予以奖励的层次。

第二,能够更好的促进行政奖励制度职能的发挥。拓展行政的范围能够充分挖掘行政相对人的权利意识,并且积极主动的运用自己的能力去实现行政奖励所设定的行政目标。“在我们这个时代,让更多人获享更多的权利,已经成为了人类的共同理想。”[3](P1)这也是现阶段我们的党和政府所提倡的一种社会管理模式,弱化政府的权力,而将这部分内容转化为人民享有的权利。拓展行政奖励的范围能够更好的引导社会资源流向,实现资源的优化配置。经验表明,只有行政相对人能最为准确地知道自己的资源优势、能力大小和利益所在并作出相应的行为选择。强制性地“一刀切”式地分配资源只会造成资源配置的低效和浪费,计划经济神话的破灭以血的代价印证了这一事实。

第三,充分发挥行政奖励作为非强制行政行为的一种表现形式,引导激励机制在行政法领域的崛起,同时形成对行政权力的控制,“所有的民主国家都面临着对不断扩大的国家权力加强法律控制的问题”。[4](P1)这一问题在当代中国显得尤为突出和迫切。构建行政奖励博弈结构,使得行政法各方主体—代议机构、行政主体及行政相对人受利益机制驱动,在给定的社会结构中,充分利用信息资源配置,从而形成最佳的也是最令人满意的权力、权利均衡结果。

四、拓展行政奖励的基本构想

行政奖励是授益行政,在一定程度上行政主体享有自由裁量权,对行政奖励不可能都通过制定法来设定细密的条件、具体的行为模式和明确的法律后果。[2](P56)退一步讲,即使我们能够对行政奖励的全部事项都做出事无巨细的规定,我们也没有必要这样做,因为它会限制奖励方面的活力使现代政府通过行政奖励灵活的实现行政目标的能力丧失殆尽。因此,对行政奖励的规制之治,应采取一种客观的、务实的态度,对能用规则调整的内容,尽可能使用规则调整——规则优先;不必,也不可能通过规则调整的内容,则通过原则治理——原则支配,实现“原则支配”与“规则优先” 的有机统一。[2](P30)于是,拓展行政奖励的范围就应当沿着行政奖励法治原则与行政奖励规则相结合的方向来寻求最有效的途径。

(一)制定统一的行政奖励法律规范

制定统一的行政奖励法律规范,即出台《中华人民共和国行政奖励法》,可以在“规则优先”层面上解决现在行政奖励法律规范之散见于单行法律法规和规章之中而缺乏统一适用的规则的问题,通过提高行政奖励立法主体位阶层次来拓展行政奖励法律制度效力范围,解决例如国家对见义勇为进行行政奖励时存在的行政奖励立法主体层次低且相互冲突、奖励的认定标准不统一的现状,健全立法体系。在统一的行政奖励法规当中可以通过一些原则性的条款来规定地方政府规章等位阶层次低的法律文件享有在一定范围内设定行政奖励地方标准,进而达到拓展行政奖励法律载体范围的目的;同时将行政奖励的基本原则如公正、公开原则,奖励与行为相当等原则写入统一的法律规定中,提高行政奖励制度适用的灵活性范围。

(二)拓展行政奖励的主体范围

可以将各类行政主体,如政府职能部门、派出机构、依法授权的组织等纳入到行政奖励主体范围当中来,而行政奖励主体的确定可以通过以法律具体规定为主,原则适用为辅来确定,建立起与确定行政复议诉讼主体相似的法律制度。另一方面,在行政奖励相对人的确定上,作出详细的规定,不同行政奖励对应的是相应的行政奖励相对人。进一步拓展行政相对人的范围,使得行政奖励行为如同其他的成熟的具体行政行为一样拥有国家机关、社会团体和企事业单位、公民、外国人和外国组织等广泛相对人主体范围。

(三)丰富行政奖励的形式、制定行政奖励的等级制度

有些设置行政奖励的法规当中只是规定了行政奖励的情形却没有规定奖励的具体形式、等级。原因一方面在于行政奖励立法方面的进程的迟缓,另一方面在于行政奖励方式的局限。因而除了一般的物质奖励、精神奖励之外,拓展适用诸如权能奖励、信息奖励等方式。同时在原来的基础上拓展行政奖励的等级划分,明确地方政府可以制定行政奖励的地方标准,细化行政奖励等级,建立起科学合理的奖励等级体系。

(四)不断拓展行政奖励内容范围

在行政奖励的立法中应当秉承一种与时俱进吸收原则,只要经过论证能够设定行政奖励的方面,就及时的设定行政奖励,鼓励地方政府充分运用地方法规来丰富行政奖励内容。例如针对目前的环境污染现状,相应的地方政府就可以在节能减排方面适当设置行政奖励内容,鼓励那些积极改进生产技术,快速淘汰落后产能的企业;针对大学生就业难的问题,地方政府在鼓励生源地的大学毕业生创业方面,除了政策支持外,也可以通过直接设定行政奖励的方式来激励等。

(五)完善行政奖励救济制度

明确行政主体的责任内容,确立奖励程序,完善行政奖励救济制度,是确保行政相对人受奖权利的有效方式。通过法律规定的形式来明确行政主体在行政奖励过程中的具体责任内容,能够促使行政奖励更具有可诉性,更好得以落实,是保障拓展行政奖励范围的可操作性的一个重要的前提;对行政奖励的程序合法性的追求我们应当借鉴刑事诉讼法标准要设定,行政主体必须严格履行法律规定的程序,只要是程序违法的行为都是被责任追究的对象。因为在没有法定程序保护的情况下,势必会出现行政奖励在实施过程中的不公现象,损害了行政相对人的合法权利。将行政奖励纳入到行政复议及行政诉讼的范围中,保障行政相对人能够依靠诉讼途径维护自己的权利。

六、结论

和谐行政是构建和谐社会主导性环节,对于我们这样一个政府主导型社会来说更是如此。[5]行政奖励制度是符合现代行政管理发展方向的先进制度,其在行政管理过程中的发挥的作用是行政许可、行政处罚、行政指导等传统具体行政行为无法比拟的。笔者才疏学浅,在论证过程中不免显得捉襟见肘,只求以认真务实的求学态度对行政奖励这一领域有过一次深刻的体味而已。期望这方面的专家们加紧研究步伐,早日实现行政奖励真正勃兴。

[1]姬亚平.论行政奖励法制的完善[J].科学·经济·社会,2006,24(104):93.

[2]傅红伟.行政奖励研究 [M].北京:北京大学出版社,2003.

[3]夏勇.走向权利的时代——中国公民权利发展研究 [M]北京:中国政法大学出版社,2000.

[4][英]威廉·韦德著.徐炳等译.行政法 [M]北京:中国大百科全书出版社,1997.

[5]徐良根.处理行政伦理冲突对于构建和谐社会的意义 [J].怀化学院学报,2007,(10):27.