城乡一体化进程中的河南农村社区建设研究——以商丘为例

张春芳

(商丘师范学院 法学院，河南 商丘 476000)

一、农村社区建设对城乡一体化的意义

农村社区作为一种社区类型，“是在农村生产方式基础上由一定的人群、一定的地域、一定的生产和生活设施、一定的管理机构和社区成员的认同感等等要素构成的社会实体”［1］126－128。我国农村人口众多，农村社区数量多、分布广，但其发展远远落后于城市社区。城乡二元结构的失衡，严重阻碍了农村经济增长和农民的增收，整个社会的协调发展呼唤城乡一体化进程，即城市和乡村以一个整体出现，其间人流、物流、信息流自由合理地流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依赖，城乡差别很小，各种时空资源得到高效利用［2］33。党和国家高度重视城乡一体化和农村社区建设，农村社区建设是城乡一体化建设的重要内容，也是构建和谐社会的重要渠道，对打破城乡二元壁垒，实现城乡一体化发展有着重要意义。

(一)促进生产要素城乡一体化配置

从产业结构上看，新型农村社区发展不仅可以为城市生产要素下乡提供渠道，也可以为农村生产要素进城架起桥梁，因此在空间上解决了城乡生产要素融合与一体化配置的载体问题，促进了生产要素的城乡流动，为城乡一体化发展创造了条件。

(二)推动公共服务城乡一体化发展

党的十八大报告指出:“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”通过新型农村社区建设实现城乡公共服务一体化的体制机制接轨，通过人口聚集产生的规模效应降低公共服务成本、提高公共服务效率，整合资源，城乡一体，实现国民均等化公共服务，能够弥补长期以来的农村公共服务供给不足。

(三)推进组织体系与发展结构一体化

新型农村社区建设采取的是社区、产业园区和公共服务区配套建设的模式。进入社区的居民不仅可以在产业园区实现非农就业，找到从事农业生产工作的机会，还可以通过设在社区内的政府公共服务机构，全面、便捷地享受到政府提供的各项公共服务。这样一来，具备城镇功能的新型农村社区已不再是传统意义上的村庄社区。它的出现对优化和发展城镇化体系是一个创新和进步，对未来村庄发展，对工业化、城镇化、农业现代化协调发展将产生深远影响。

(四)实现城乡居民身份一体化

城乡居民身份一体化是指城乡居民无身份差距和权利平等。农村社区建设对农民来说，就是从农业生产者向工商业生产者和市民身份的转变。新型农村社区建设为农村居民进入产业聚集区就业，提高收入水平，彻底割断与农业和土地的联系创造了条件。而社区成员整体纳入城镇管理体系，无形中消解了城乡二元户籍的羁绊，不仅完成了农村居民到城镇居民身份的转变，享受与城镇居民一样的福利待遇，而且大大降低了居民身份和职业身份转变的成本。

二、城乡一体化背景下的河南社区构建模式探讨

我国关于城乡一体化的探索与实践始于20世纪80年代初，以上海为代表的南方等地开始探索城乡一体化发展，摸索出上海特有的“城乡统筹规划”的一体化模式。自2003年开始，重庆、成都、杭州开始了城乡一体化试点，珠江三角洲“以城带乡”模式，北京“工农协作、城乡结合”模式，乡镇企业发展带动城乡一体化的苏南模式是我国目前城乡一体化的典型模式［3］。这些模式为全国推进农村社区建设提供了改革思路及经验。

河南的农村社区建设起步比较晚。2011年10月河南省九次党代会将新型农村社区建设纳入城镇体系规划。从城镇化的任务来看，比起其他各省市，河南省农村人口多、农业比重大、保粮任务重，在推进城镇化、实现新型工业化、新型农业现代化“三化”协调科学发展方面，要比其他地方面临更大的压力。面对考验，河南创新城镇化发展思路和路径，要走一条新型城镇化道路，即以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化［4］。河南城镇化的精心设计，符合党和国家城镇化建设的总体要求，将极大程度地推进河南城乡一体化的进程，在这个过程中，新型农村社区建设是新型城镇化的重要组成部分，将成为河南省实现三化协调的突破口。

近年来，在河南各级党委、政府的重视和领导下，河南新型社区建设通过对郑州、平顶山、焦作、许昌、安阳、鹤壁、商丘等地农村社区考察，河南省新型农村社区在已出现多种建设模式:城镇开发改造模式、郊区联村集聚模式、多村整合联建模式、园区带动模式、强村兼并模式、村企共建模式。上述模式不仅让土地集约利用迈上一个新台阶，也将政府的公共服务、基础设施延伸到了农村，大大改善了农村面貌，促进了农民增收，加快了群众致富步伐。各地干部群众在推进新型农村社区建设中发挥聪明才智，在政府的引导下，走出了适合自己地市的特色，积累了一定的经验。

三、商丘农村社区建设现状及存在的问题

商丘市新型农村社区建设以科学发展观为指导，认真贯彻落实《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》、河南省九次党代会、商丘市四次党代会精神，把新型农村社区建设作为新型城镇化的战略基点和突破口，坚持“三转四集”原则，把握“三十二字”总体要求，采取有效措施，狠抓工作落实，初步形成了“园区带动、中心乡镇、传统农区、特色乡村”四种建设模式，全市开工建设的229个新型农村社区正在积极稳妥推进。初步统计，县(市)区按照市委市政府有关要求拿出6000余万元专项资金进行科学规划。目前全市100个新型农村社区建设试点规划已经完成，全市新型农村社区建设呈现健康发展良好态势［5］。

(一)取得的效果

不断壮大产业集聚度高的主导产业。商丘坚持围绕新型农村社区建设培育发展产业，宜工则工、宜商则商、宜游则游、宜农则农，建设产业集聚区做强特色经济。全市100个新型农村社区主导产业中种植业占32%，加工业占30.5%，商贸物流25.4%，养殖业11%，其他2%。农民专业合作组织128个，基本形成了“一村一品”的产业发展格局。

缓解了建设用地。盘活土地存量，坚持利用旧村盘及边拆边建滚动发展，提高土地的集约节约利用率。积极推进新型农村社区建设试点与土地综合整治“百村试点”工程衔接，通过旧村拆除和土地复耕，保证了占补平衡，确保了集体建设用地。

社区试点示范效应显著。突出试点先行，先易后难，重点突破，整体推进。截至目前，商丘市100个新型农村社区建设试点新修社区道路161.73万平米，新修排水系统32.73万米，新建住宅10.28万套，拆迁旧房3.81万套，入住农户4.8万户，安装路灯9320 盏，社区绿化45.64万平米。

农民利益得到保障。产业集聚区内新型农村社区被征收人选择安置补偿的，按照先货币补偿后回购安置房的方式进行，村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围，纳入城市医疗、就学、养老等社会保障体系。采取安置就业、推荐就业、鼓励引导自主创业等多种形式，引导社区居民从“等就业”转向“争创业”。积极探索新型农村社区房屋办证办法，集体建设用地转为国有建设用地，按照城市房屋进行登记，办理房产证。对其它地方的新型农村社区仍按照集体建设用地房屋进行登记办证。入住社区居民继续依法享有土地承包经营权、农村集体经济组织和集体建设用地、宅基地复耕结余部分收益的分配等合法权利［5］。

(二)存在的问题

1.社区规划滞后、政策不匹配。这是当前制约新型农村社区建设的根本问题。有关村庄拆并、搬迁、整治、扩建等涉及转换用地指标的政策和新型农村社区建设的具体标准、实施办法、补助标准，以及城市规划区内农村建设用地的规定都不配套、不完善使基层干部在工作中无所遵循，操作困难。涉及办理新型农村社区建设的有关规划、用地、施工许可等相关审批手续环节多、周期长、收费高，加大了工作难度。农民户籍、房屋产权、资产要素流动、养老、低保、就业等方面的改革滞后，还难以完全享受到与城市居民同等的社会待遇。

2.资金不足。农村社区建设资金不足这一问题在很多地区，尤其是在不发达地区，尤为明显。资金缺乏已成为开展农村社区工作的主要障碍。农村社区建设尚未纳入公共财政体系，农村社区建设试点中，一般采用多方筹措的方式，多是政府拨一点、社会捐一点、自己筹一点。不仅在商丘，河南各地市纷纷推出试点，政府在资金、人才、公共服务设施重点扶持，做出样板，选择的试点单位一般选择先天基础比较好，很多是农村的集镇，但对边远的农村来讲，这些试点的经验及做法很难效仿，资金的筹措与保障就很难到位，点对面不会产生拉动效应，如此下去的农村社区建设，呈现的只不过多了几个小县镇的局面。

3.一体化的异化现象严重。导致这一现状的重要原因表现为农民主体意识薄弱，其次是地方政府的急功近利。农民主体意识薄弱，并没有成为社区管理的主体。一方面有农民自身主动性不足的因素，另一方面，中国农村社区建设往往是在政府自上而下的主导和推动下发展起来的，村民自下而上的参与机制并没有建立，缺乏表达自己利益和意见的有效平台和机制。农民对政府的政策不了解与对其某些做法不满意，政府的安置方案未与农民达成一致协商，许多村民无奈签协议，农民的土地很多情况下被迫流转。很多社区的建设进程中存在的问题不公开，不透明。政绩与民意处于潜在的矛盾状态，农民应对政府拆迁补偿的方法手段层出不穷，这与城乡一体化中推进农村社区建设初衷不能达成一致路径，充满着不和谐因子。

4.人才的缺乏是另一个紧迫的问题。社区中技术人才尤其是农业科技方面的人才匮乏。在调查中获悉，商丘现任农村社区干部构成中，主要是村干部兼任、退休老干部、村里的一些有权威的老人，缺乏相关的知识和技能培训。而且，随着越来越多的农村青壮年的外出务工，空心化严重的农村失去了农村社区建设的主力军。

四、河南农村社区建设的共性建议

(一)做好“顶层设计”

我国的农村社区建设主要还是为政府主导型，政府作为推动农村社区建设的主导者要做好“顶层设计”。所谓“顶层设计”，就是要从国家政府层面思考好设计。河南各地在新型农村社区建设中展现出极高的热情和丰富的创造力，政府应从大局出发考察产业如何分布，人口如何变迁，人口和产业如何良好匹配，如何解决农村社区资金的长效供给、筹措机制等问题，然后再做城市、农村规划，才能将城镇化推向健康发展。

(二)大力发展农村土地经济与产业经济

保证农村的稳定繁荣，一方面要大力发展农村土地经济和产业经济，这是保障农民利益的根本所在。农村社区的最大预设成效之一就是要增加农民收入，改善农民生活，做好土地增收工作。随着农村社区建设，农民的土地进行整合，将节约出大量土地复垦为耕地，配套推进农村土地流转实现生产的规模化、专业化、产业化，培养一批有文化、懂技术、会经营的农村实用人才，催生一大批种粮大户、养殖大户、特色农业和龙头企业，从而扩大农民就业，增加农民收入。同时发展新型农民合作，提高农民组织化程度实现千家万户的大生产与社会主义市场经济条件下的有机衔接。另一方面要不断加快调整产业结构，做活非农经济，大力发展现代农业和二、三产业。农村社区建设使很多农民搬进了楼房，改善了农民的居住环境与生活条件，但如果没有产业支撑，农民的就业大军在农村仍然面临不能富而留不住的局面，到那时广阔中原将由数量居多的“空心村”异化为大片的“空心镇”。据调查，商丘根据当地的实际情况，建立产业园区，但大多是虚位以待，要使产业园与集聚区获得可持续发展必须有长远的规划及建立长效机制，如商丘宁陵县已立足现有情况，引导经济强人、致富能人积极投资，选上项目带动村域经济发展;同时将已入住社区有劳动能力的青壮年劳动力全部纳入职业教育培训范围优先免费培训，有创业愿望的人员应纳入小额担保贷款扶持范围鼓励在工业园区作坊式运作，并依托经济园区，鼓励企业优先吸纳入住社区劳动力，促进农民就地转移，努力做到产城融合、产业支撑。

(三)发挥农民的主体意识

农村社区建设是一项惠泽普通百姓的村民自治工程，应尊重群众意愿，不强迫命令，不强制拆迁，注重宣传引导，积极发挥农民的主体作用。如商丘虞城县在启动建设农村新型小城镇化社区时，召开村民大会或村民代表大会，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意后开始建设，取得了很好效果。可以针对农村的实际情况，选择村情好、群众觉悟高的村作为试点村，在拆迁补偿、就业安置、社区服务管理和土地权益保障上，增加农民主体意识，引导、鼓励村民通过民主选举、民主决策、民主管理和监督参与对社区事务的直接管理。支持农民建立各种自治组织，激发起农民的积极性和创造性，为农村社区建设提供持续的动力。同时政府积极搞好服务，培植典型，树立样板，引导其他村庄的社区建设工作，将政府的引导变为群众的自愿行动，形成强大合力，为农村新型小城镇化社区建设注入源源不断，取之不竭的动力，以推进城乡一体化进程。

(四)健全“社区保障”体制

在城乡一体化化进程中农民最关心的是征地补偿和农民的住房、就业保障，以及被征地农民的养老、医疗等保险计划等，是否从制度层面建立保障农民利益的长效机制。基于目前发展状况，在河南建立统一的社会保障体系尚有困难。社区保障作为集体保障的新形式是现阶段农村杜会保障的主体，它将在构建农村社会保障体系中发挥重要的过渡作用。社区自己要建立一个为辖区居民提供多元化服务的保障体系，逐步壮大这个新体系，并将和政府提供的各项保障形成互补，在社区内建立居民生活最低保障线档案，确定社区保障对象，对生活困难的居民和民政实行动态管理;在社区内建立社会养老保险保障体系;建立便民医疗，维权等利民服务网络，通过开展各项服务为农民提供优质服务的保障;社区内要建立起社区互助队伍和社区自愿者队伍，保障社区内居民相互提供帮助，给予互相的保障。正如前劳动与社会保障部部长张左己所言:“社会保障是社会经济发展到一定程度、一定阶段的产物，也是社会、经济、政治因素综合作用的结果”［6］。

“十八大”报告提出，解决“三农”问题的根本途径在于城乡发展一体化。农村社区建设“是带动农村经济增长的‘火车头’，是转移剩余劳动力的‘蓄水池’，是加快结构调整的‘推进器’，是城镇辐射农村的‘连接点’”［7］。通过对商丘农村社区的调查研究我们发现，河南城乡一体化进程中的农村社区建设已取得了很大的成就，但也存在很多不足，希望这些经验与不足能对我国其他社区建设提供有益的启示。

［1］唐忠新.农村社区建设的含义和主要内容邹议［J］.民政部基层政权和建设司内部刊物，2007.

［2］黄坤明.城乡一体路径演进研究——民本自发与政府自觉［M］.北京:科学出版社，2009.

［3］甘信奎.新农村社区建设模式及政策推进［J］.江汉论坛，2009(2).

［4］沙立岗.关于城乡一体化的理性思考［J］.求实，2000(24).

［5］商丘市召开全市新型农村社区建设座谈会［EB/OL］.www.henan.gov.cn 2012.12.03.

［6］童星，张海波.社区保障:现阶段农村社会保障的主体［J］.淮阴师范学院学报(哲学社会科学版)，2005(2).

［7］吴方军.关于推进城乡一体化的思考［J］.宏观经济研究，2002(12).