基于地方政府自身视角下的债务风险管理探析

丁庭选

(河南商业高等专科学校，河南 郑州 450045)

近年来，我国地方政府债务规模不断扩大，债务风险问题凸显，其动因是错综复杂的，应从中央政府、金融机构、地方政府三个方面分别采取措施，全面化解地方政府债务风险。本文基于地方政府自身视角审视地方政府债务风险，认为可以通过全面加强地方政府财务管理途径，化解、降低地方政府债务风险。

一、我国地方政府债务与债务风险

(一)我国地方政府债务与债务风险的界定

在我国目前中央统一领导与地方分级管理相结合的政治体制和政府管理体制下，当某级政府所属政府机构、国有企事业单位或下级政府一旦出现债务问题时，在稳定压倒一切的政策背景下，上级政府必定会承担起下级政府和本级政府所属政府部门、国有企事业单位的债务处理责任。因此，除了本级政府所属企事业单位的部分债务是同级地方政府债务外，下级政府的债务也是上一级政府的债务。

因此，本文将地方政府债务定义为以地方政府为最终清偿责任主体的债务，包括地方政府、同级政府行政单位及派出机构、本级政府投融资平台、国有事业单位等为债务人因发行债券、欠款、借款或提供担保等形成的债务。地方政府债务风险是由政府性债务产生的一系列负面效应。

(二)我国地方政府债务风险的构成

1.从地方政府债务影响的领域看地方政府债务风险的构成

从地方政府债务影响的领域看，地方政府债务风险主要包括地方政府的直接风险和衍生风险。直接风险就是地方政府的直接违约风险;衍生风险包括财政风险、金融风险和社会风险等，它们是由违约风险衍生的风险。从这个角度认识地方政府债务风险可以全面认识地方政府债务的负面效应，增强地方政府的债务风险防范意识。

(1)直接违约风险

直接违约风险是指债务人筹集了债务资金而到期不能按时还本付息的可能性。只要存在债务就存在违约风险，只是违约风险的程度大小不同。到期不能按时还本付息的可能性越大，出现债务危机的可能性越大，不良影响的可能性越大。

(2)财政风险

对财政风险有不同的定义，本文的财政风险专指财政领域中因各种不确定因素的综合影响而导致财政资金遭受损失和财政运行遭到破坏的可能性。由政府机构、投融资平台、国有事业单位等为债务人发行债券、直接借入、拖欠、内部职工集资或因提供担保、回购等形式形成的债务具有很大的不确定性，蕴藏着极大的财政风险，会对正常预算执行带来严重的威胁和冲击。加上偿还债务本息是一种刚性支出，回旋余地小;正常的财政支出也都是刚性支出，会形成财政赤字，可能出现借新债还旧债的情况，或者四处挪用以弥补支出缺口，如削减原计划的支出项目，乃至降低整个公共服务水平和质量等，最终导致严重的财政危机。

(3)金融风险

本文的金融风险是指地方政府的各类债务出现违约风险，其债务将转化为银行不良资产，对金融造成巨大的冲击，威胁金融安全。

(4)社会风险

当地方政府出现违约风险、财政风险时，会直接损害地方政府的公信力，给中央政府也带来严重的负面政治影响。政府为了避免违约风险、财政风险，要么在收入方面选择增税或增加非税收入，或者纵容部门收费罚款，甚至集资摊派等，加重民众的负担;在支出方面，可能压缩正常的支出项目，影响公共服务水平和质量。税、非税收入过重，公共服务跟不上，会造成严重的社会影响。

另外，地方政府盲目开展债务融资活动，会助长财政支出过度现象，造成资金使用效率低下;会助长超前支出现象，造成严重浪费;会助长大量的权力寻租行为，助长腐败［1］。

地方政府债务风险也会给本地今后的经济发展造成巨额的还款负担，抑制后期经济的增长，严重的会给国家和人民造成经济损失，带来政治问题。

2.从地方政府债务风险的来源看地方政府债务风险的构成

从地方政府债务风险的来源看，地方政府债务风险包括地方政府本身的直接债务风险、地方政府所属行政事业单位、融资平台、下级政府等其他相关债务主体转嫁的债务风险。从这个角度认识地方政府债务风险，可以根据债务风险来源的不同按渠道进行地方政府债务风险的管理。

(1)直接债务风险

地方政府的直接债务是指地方财政总预算会计核算的债务项目，主要包括:暂存款、与上级往来、借入款、借入财政周转金。地方政府的直接债务风险是地方政府的直接债务引起债务危机的可能性。

(2)其他相关债务主体转嫁的债务风险

地方政府为行政事业单位、融资平台负债提供担保，这些债务就成为地方政府的或有负债，这些单位不能按时偿还该类债务时，地方政府要承担偿还责任。除此之外，地方政府所属行政事业单位、融资平台出现债务危机时，其债务部分或全部的也会由地方政府最终兜底。这些单位的债务清偿责任转移到地方政府，债务风险就转嫁给地方政府，加剧了地方政府的债务风险。下级政府出现债务危机时，上级政府有义务施出援手，这样上级政府就会增加财政支出，下级政府的债务风险就转嫁给上级政府。

二、基于地方政府自身视角的我国地方政府债务风险管理策略

(一)基于地方政府自身视角下的地方政府债务风险形成的机理

1.债务风险随着债务的产生而产生，并随着债务规模的膨胀而聚集

从财务管理角度看，地方政府为了地方经济、社会建设需要资金投入，产生资金的需求，这就需要足够的资金来源。地方政府的资金来源一是财政收入，二是融资。举债就是一项重要的融资方式。可以说，地方政府财政收入不足以满足财政支出，负债就成为了现实需求，债务风险由此而生。随着财政收入不足以满足财政支出的资金缺口加大，债务资金的规模也越来越大，债务风险也随之加大。

2.债务风险水平与财务管理水平也有着密切的关系

一般情况下，债务的规模越大，偿还债务的压力越大，债务风险也越大;因为不同债务到期日不同、偿债的刚性要求不同、不按期偿债影响不同、再融资能力大小不同等，同等规模的债务，债务风险大小可能不同。譬如，同等规模的债务，债务如果集中到期，偿债压力大，债务风险就加大;债务如果分散到期，偿债压力得到一定程度的释放，债务风险就会变小。不同来源的债务资金偿还的刚性要求不一样，利息负担水平也不一样，不同的资金结构，债务风险程度也不一样。债务预算管理水平高低也直接影响风险大小，预算控制得力有助于债务风险水平的下降。财务管理的水平高低直接影响其债务风险的大小。据调查，目前，我国很多地方政府不注意加强财务管理，严重影响了债务管理水平，使地方政府债务风险没有得到有效的释放，甚至出现风险聚集的情况。

(二)基于地方政府自身视角的地方政府债务风险控制

化解我国地方政府债务风险，除了可以采取转变政府职能、完善分税制财政体制等措施之外，可以基于地方政府自身视角，全面加强财务管理，化解我国地方政府债务风险。

1.地方政府财务管理的范畴

财务管理是财务主体组织财务活动，处理财务关系的一项综合性经济管理。其工具包括财务预测、财务决策、财务预算、财务控制、财务分析与评价。

地方政府财务管理涉及本级政府的财务管理、所属行政事业单位和融资平台企业的财务管理。地方政府以及所属行政事业单位，其财务活动的内容按照资金活动的特点可以划分为筹资活动、资金投入活动以及日常的收入活动和支出活动等。那么，地方政府以及所属政府部门、事业单位的财务管理就可以划分为收支活动管理、筹资活动管理、资金投入活动管理。企业的财务活动按照企业资金活动过程分为筹资活动、投资活动、营运资金活动和分配活动，加强企业财务管理就是要加强筹资管理、投资管理、营运资金活动管理和分配管理，地方政府融资平台作为企业，其财务管理也包括加强筹资管理、投资管理、营运资金活动管理和分配管理。

2.加强地方政府财务活动全程的管理

(1)加强融资管理，尤其是债务的管理，释放债务风险

一是实行债务资金预算管理制度，将各类债务资金纳入政府预算管理，合理编制债务预算，严格实施预算控制，确保债务资金的规模适当，使用合理。二是融资方式创新，拓宽融资渠道，减少对债务资金的依赖。譬如对诸如公路、桥梁、污水处理厂等一些大型基础设施项目，大力推行项目融资，采取ABS、BOT、TOT、PPP 等方式［2］。三是做好资金结构安排，将投资项目划分为收益性项目和非收益性项目。对收益性项目准确估算其年回收额、投资回收期，按投资回收期和年回收额确定该项目融资的偿还期和年偿还额;对非收益性项目，准确分析其产生的社会效益和间接带来的经济效益以及其效用年限，从而确定债务的偿还期和每年偿还金额。通过借新债还旧债的形式对现有的债务到期日与该资金投入项目回收时间不匹配的进行调整，严格控制债务集中到期的现象，使同一规模的债务风险得到最大限度的释放。四是加强政府性债务的核算，全面、及时披露债务信息，保证为做好债务管理决策需要的信息［3］。五是建立健全政府债务风险预警机制［2］，防范于未然。六是设置偿债基金［4］，建立地方政府偿债机制，保证偿债基金及时足额提取，并确保政府债务到期有足量的资金偿还。

(2)加强政府投资管理，减少投资支出，降低投资成本，减少投资对政府资金的需求

一是加快政府职能的转变［5］，调整政府投资的方向。政府投资主要用于市场不能有效配置资源、关系到国家安全的经济、社会领域，如公用事业项目、公共基础设施项目、保护和改善生态环境项目、推进科技进步和高新技术产业项目、促进欠发达地区的社会发展项目等。同时，坚持按照公共财政支出原则，对能够使用社会资金的项目，不安排政府资金，从政府资金投向上把好关，防止因投资冲动出现超前投资、过度投资现象。二是在公共投资领域引入市场竞争机制，一方面吸收社会资金的投入，另一方面提高政府投资效率。三是对政府投资实行全过程监督。加强事前监督，保证严格执行科学的决策程序，严把立项评审关，建立决策咨询评估制度［6］，保证政府投资项目的必要性、可行性和项目概算的合理性，确保政府投资管理的科学化，防止建设奢华、浪费。强化事中预算控制，一方面严把年度项目预算审核关，另一方面做好预算约束。对项目资金严格执行国库集中支付制度，将建设资金直接支付给施工企业、材料和设备供应商，防止投资中的腐败行为。在事后监督中，重点坚持、及时办理竣工决算和实施建设项目绩效评价制度。通过加强政府投资管理，减少不必要的投资，提高投资效率，降低投资支出，减少对政府资金的需求，从而在很大程度上降低因政府投资需求而形成的债务规模。

(3)加强政府收支的管理，缓解资金供求矛盾，降低债务规模

进一步强化地方政府预算管理，对收入、支出进行科学分类，对各项收支项目进行科学预测，灵活采用零基预算、概率预算、弹性预算和滚动预算法，准确编制单位预算、部门预算和地方政府总预算，防止预算宽松。严格执行各种预算，搞好预算约束;全面深化国库集中收付制度改革，不断提升财政精细化管理水平，盘活财政资金，保证各种财政资金安全、高效运行。规范税收征管，防止跑冒滴漏，保证各类财政收入及时、足额取得。规范支付程序，使支出规范、透明，保证各项财政支出合理;严格规范政府采购管理，实现政府消费行为市场化，采购物美、价廉、质高的商品或劳务，达到少花钱多办事、办好事，严格执行开支范围和开支标准，防止财政资金的浪费和损失，提高财政资金的使用效率。通过保证收入，严控支出，坚决制止各种浪费，尤其是对支出的重要领域加强重点控制，大力弘扬勤俭节约之风，降低各级政府资金缺口，达到降低债务规模的目的。

(4)强化所属地方政府融资平台、行政部门、事业单位等主要相关债务主体的债务管理，防止转嫁债务风险

从2011年审计署审计的结果看，截止2010年底，在107174.91 亿的地方性政府债务中，地方政府融资平台的债务达49710.68 亿，在四类政府性债务举债主体中举债所占比重最大，高达总债务的46.38%;其次是地方政府部门和机构，其债务达24975.59亿，占23.31%;然后是国有事业单位，其债务达19688.53 亿，占18.37%。可见，在地方政府债务中，所属地方政府融资平台、行政部门、事业单位等主要相关债务主体的债务比重比较大，尤其是融资平台的债务比重比较大，债务规模也非常大，债务风险不断聚集，加强这些债务主体的债务管理，减少它们的负债规模，化解它们的债务风险，防止转嫁风险是非常必要的。

多措并举，加强地方政府融资平台等相关债务主体的债务管理，保证其债务风险可控。一是限制相关债务主体的债务规模，建立举债的限制指标，实行债务报告制度，及时掌握其债务情况。二是督促相关债务主体建立健全内部控制制度，搞好单位治理工作，保障各种资金运行的安全性、效益性，提高风险防范意识和责任意识，建立责任追究制度。三是彻底消除相关债务主体不良债务思想。消除地方政府融资平台、地方政府部门和机构以及国有事业单位的债务最终由政府兜底的思想，消除本任借债下任还的思想，减少拆东墙补西墙的债务运作思想等。四是完善融资平台的法人治理结构。促使融资平台股权多元化，按照现代企业制度的要求建立选人用人机制，使用高素质专业人才，推进管理层的职业化，而不是由政府指派官员担任，从而提高融资平台的经营水平、运营效率和风险管理水平。引导社会资本加入融资平台建设，解决资金矛盾，防控风险。最终，通过控制相关债务主体的债务风险，实现防止转嫁风险的目的。

［1］王天义.地方政府债务风险透视［J］.人民论坛，2011(26).

［2］张成.基于化解我国地方政府债务风险的研究［J］.改革与开放，2011(3).

［3］朱玉玲.关于当前我国地方政府债务风险的思考［J］.会计之友，2012(1).

［4］周佳嵋.我国地方政府债务风险现状分析及对策［J］.中国财政，2011(15).

［5］王仕军.我国地方政府性债务风险形成的深层次机理及解决路径［J］.理论学刊，2011(10).

［6］曹惠平.浅谈地方政府债务管理［J］.理财，2011(6).