英国地方治理中的工党地方组织:结构与功能

李媛媛

(山东农业大学 文法学院，山东 泰安 271018)

2010年5月，英国工党在全国大选中败北。虽然近期内失去了问鼎全国政权的可能，工党却仍有执地方牛耳的机会。在2012年5月181个地方政府举行的换届选举中，工党便一举拿下75个地方政府的控制权，领先保守党33个，超出自民党69个，成为此轮选举的最大赢家。地方政府已成为工党借以积聚人气、重树形象，以图东山再起的大后方。在此背景下，考察工党地方组织在地方治理中的组织形态及功能实现，无疑具有特殊的时代意义。

一、发达的地方组织体系

英国是政党政治的滥觞地，其政党不但热衷于对中央政权的角逐，而且还积极介入地方政府的运作。对执政党而言，参与地方政权有助于巩固其执政地位，并起到配合中央政策顺利推行的作用;对在野党来说，则有助于扩大影响、网罗人才、积累经验以达入主“白厅”的目标。因此，自19世纪初英国地方政府实行民主化改革之时起，英国政党就开始进行“组织下沉”，并借助其地方组织参与地方治理。截至2002年，英国已有5/6的地方政府建立了发达的政党体系［1］276。作为英国政坛主要政党之一的工党也不例外。发达的组织网络成为工党向地方政府渗透并施加影响的组织基础。根据它们与地方政府的关系，可将其分为地方政府外的党组织和地方政府内的党组织两类。

地方政府外的工党地方组织由大区工党、地方政府委员会、选区工党和基层支部四个层级构成，它们以发展党员、组织地方竞选、向地方政府输送政治精英等为要务。工党的大区组织是按照英国传统地理区域所设置的党中央的派出机构，包括英格兰东部地区、东南地区、西南地区等［2］。它们主要承担本地区各党组织间的联络与协调工作，而不直接介入地方政府的运作。在地方治理中发挥主要作用的是地方政府委员会、选区工党与基层支部。其中，地方政府委员会是工党在英国各地方行政区划内设置的党组织，又被称为郡/区/市党部［1］286。它们一般由来自选区工党、基层支部以及附属工会的代表构成，其主要工作是对本行政区域内的各类党组织进行协调，并为地方选举提供支持。选区工党是工党在大选选区内组建的党组织。人口规模较大的地方政府辖区内往往包含着若干全国大选的选区，因此，一个地方政府委员会也往往对应着若干个选区组织。选区工党作为工党全国大选的竞选机器，主要为全国大选服务，但同时也会参与地方选举的某些事宜，并对其下的党支部予以指导。基层支部是工党的基层组织，是工党的基本组织单位。它们通常是对应地方政府的各个选区(也被称之为小选区)而设置的，主要任务是招募党员，宣传造势［3］90，并为地方选举提供各种支持。

地方议会中的工党议会党团是工党在地方政府中的党组织。工党之所以在地方议会中成立议会党团，主要是为了对本党议员的立场和行动进行协调，敦促本党议员在议会讨论及投票表决等公开活动中尽量保持一致。工党地方议会党团所开展的活动主要包括:以党团名义参与议长及各委员会组成人选的审议;参与各项政策的创制、审议、表决以及议会会议程序的安排。

地方政府内、外党组织的关系十分微妙:一方面，二者相互独立，不存在领导与被领导关系;另一方面，两者又互为依托，都在一定程度上把对方看做是促进自身特定目标的工具，议会外组织可以协助政党胜利当选，强大的议会党团则能协助议会外组织获取更多的资源;与此同时，两者由于置身于不同的“政治博弈”中［4］56，一个以重新当选作为压倒一切的首要考虑，一个以维护党性为己任，相互间又极易产生张力，最终谁将处于主导，还要取决于各自所掌握的资源。

二、通过选举进入地方权力核心

通过选举进入地方议会是工党地方党组织参与、执掌地方政权的唯一途径，因此，工党对于地方选举十分重视。英国地方选举是指地方议会选举。从遴选候选人到制定竞选宣言再到竞选宣传与动员，地方选举中的每一环节无不活跃着政党的身影，渗透着政党的影响。

在英国地方竞选中，得到政党支持是成为候选人的重要条件。虽然根据英国选举法规定，符合条件的公民只要得到本选区十个选民的支持即可成为候选人，换言之，获得政党支持并非成为地方议会候选人的必要条件，只要争取到一定数量选民的支持就有资格参与竞选。但在没有政党支持的情况下，候选人(即独立候选人)由于缺乏足够的竞选资金以及人力等方面的支持，往往很难在竞选中胜出。20世纪中叶以来，地方议会中独立议员的数量出现持续下滑的趋势便是明证:从1947年到1952年，独立地方议员人数减少了1500个;1974年地方政府重组后，独立议员所占比重更是从40%跌落到了14%［5］352。因此，为增加胜选的概率，地方候选人往往会寻求政党的支持，在政党的标签下参与地方竞选。

遴选候选人是关乎政党兴衰的关键环节，工党对这一工作也不敢有丝毫怠慢。工党挑选地方候选人的一般程序是:先由本地方政府辖区内的选区工党、基层支部及附属工会等向工党的地方政府委员会提出建议人选，然后由地方政府委员会对建议人选进行评估并拟出候选人名单，再将该名单交由各基层党部予以筛选［6］123。由此可见，在工党地方议会候选人的遴选过程中，扮演主角的是工党的地方政府委员会和基层党部。另外值得一提的是，工党现任地方议员要想谋求连任，必须和其他竞争者一样，重新接受组织审查。这也可以被视为议会外党组织对现任议员进行牵制的一种手段。

竞选宣言是工党政策、理念和意识形态等内容的集中体现，也是工党执政后制定政策的依据及选民评判其政绩的参照。因此，选择适当的主体来拟定工党的竞选宣言就变得尤为重要。工党地方竞选宣言的制定权名义上被赋予了工党的地方政府委员会，工党议会党团只有咨询建议权，但在现实的运作中，地方竞选宣言往往是由来自地方党部和工党地方议会党团的代表共同起草的［1］287。地方政府委员会的参与能够确保党性的维护，而身处地方治理第一线的议会党团的加入则有助于保证宣言的现实性与可行性。

在人选及宣言确定之后，接下来便进入实质性的助选阶段。工党地方组织中负责助选的两大主力分别是工党的地方政府委员会和基层支部，其助选的形式多种多样。特别自20世纪70年代英国地方政府进行大规模合并以来，由于地方政治对于各政党的重要性日渐提升，为获取更多的地方议席，工党地方组织也进一步丰富了其助选的手段。于是，在大选中常见的竞选策略如散发传单、举行公共演说、上门拉票、在选举日将选民载往投票点等也被广泛运用到地方竞选中。

三、实现对地方关键职务的任命

通过地方选举进入地方权力中心只是工党地方组织参与地方政权、执掌地方政权的途径，对地方政府中的职务任命与政策制定施以影响才是其终极目标。与全国议会中的执政党往往占据绝大多数议席不同，英国地方议会中的政党格局更具有多样性，可概括为以下五种:①某党掌握了80%以上的议席，长期处于垄断地位，有10%的地方议会处于这种政党格局之中;②某党拥有超过60%、低于80%的议席，常处于主导地位，这种情况占36%;③主要政党所占议席低于60%，政党轮流执政时常出现，这样的地方议会有20%;④各政党间势均力敌，无一长期执政，或者由多党合作组建联合政府，或者因多党抵制合作而出现“悬浮议会”，这种情况有18%;⑤60%以上的议席由独立候选人占据，政党政治的色彩极为淡漠，这种情况占16%［7］106。地方议会中政党力量格局的多样性，使得工党在政策制定和职务任命中所扮演的角色、发挥的作用也呈现出纷繁复杂的特点。与此同时，2000年工党政府推出《地方政府法案》后，除少数地方政府沿袭议会委员会制外，多数地方采行了领导内阁制这一新型组织结构。在不同的模式中，工党对地方政府的影响方式及程度也有所不同。

著名的政党研究专家萨托利曾言，政党就是通过选举将候选人置于公共职位的政治团体［8］64。将本党精英选派到地方政府的关键职位上也是工党地方组织的重要使命。传统的议会委员会结构下，政党的政治任命主要是对议会中各委员会组成人员的任命。2000年地方政府改革之前，英国地方政府普遍采行议会委员会制，这种组织模式至今仍在一些规模较小的地方政府中盛行。在这种模式下，地方议会由民选议员组成，兼有议决权和执行权两种权力。议会内部设有各种委员会行使执行权，议会外不再设置行政机构。委员会成员则通常由议员来担任［9］205－206。每个委员会设主席一名，负责主持会议与外部沟通，在委员会中处于领导地位。委员会设有若干行政部门，由常任官员和聘任的工作人员构成，根据议会决议对地方事务进行管理。这些行政机构的官员属于地方常任文官系统，对整个地方议会负责，保持政治中立，不属于政党职务任命的范畴。因此，在议会委员会模式下，只有委员会成员才是政党任命的对象。工党对各委员会成员的任命，其具体情况要视地方议会中各政党的力量对比而定:当工党在地方议会中一党独大时，基本可以控制各委员会主席和副主席的职位及多数委员会成员人选;当工党在地方议会中不具压倒优势时，委员会领导职位则由各党协商分配。而党内的委员会成员人选一般由工党议会党团来定夺，其中，委员会主席的人选由工党议会党团全体成员选举产生，充分彰显了党内民主。

领导内阁制下政党的职务任命则是对内阁领导及其成员的任命。为克服传统的议会委员会制决策不透明、效率低下的弊病，工党政府于2000年颁布了《地方政府法案》，为地方政府提供了四种结构模式［10］168:领导内阁制;直选市长制;市长－经理制;修正的委员会制。最终，81%的地方政府采行了领导内阁制，15%的地方政府选择了修正的委员会制，另有11个地方政府接受了直选市长制［11］179。由此，领导内阁制成为英国地方政府中最常见的组织形式。该模式最接近于中央的内阁制，其特点是“领导”由议会选举产生，内阁成员则或由领袖指定，或由议会选举产生。该模式下政党的职务任命主要包括对内阁领导的任命及内阁成员的任命。地方内阁领导一般由地方议会多数党领袖出任，与中央内阁中首相的产生方式如出一辙。当工党掌握多数议席时，其议会党魁便成为当之无愧的内阁领导。地方内阁成员的产生方式则与中央内阁成员不尽相同。中央内阁大臣多半由首相从本党议员中选任，地方内阁成员却未必从多数党议员中产生。英国学者于2004年所进行的一次调查表明，只有34%的地方内阁领导有权选任内阁成员［11］72，其他地方政府的内阁成员一律由全体议员选举产生。换言之，工党领袖是否有权任命内阁成员取决于工党在地方议会中与其他政党的力量对比，如果工党在该议会中占压倒优势，则内阁成员可以由工党党魁加以任命，否则，内阁成员通常由全体议员选举产生，从而形成内阁职务由两党分享或多党共享的局面。

上述分析表明，无论是在传统的议会委员会制中，还是在新兴的领导内阁制中，工党地方组织都会竭力实现对地方关键职位的任命，尽量把本党议员选派到地方的关键职位上去。不过，由于地方议会中政党格局的多样性，工党在职务任命中与其他主要政党的妥协与合作也较为常见。

四、在地方政策制定中施加影响

参与地方政策制定是工党地方组织的另一项重要职能。在议会委员会结构下，工党对政策制定的影响体现在政策创制与政策形成两个阶段。在政策创制阶段主要透过创制权主体——委员会施加影响。传统议会委员会制下，地方议会开会较少，几乎所有工作都由委员会完成，其中一项重要工作就是政策创制，而委员会在创制政策时难免会受到政党的影响。委员会中的工党成员在委员会全体会议召开前要召开预备会议，就委员会会议日程安排及拟提交委员会全体讨论的重大决策进行磋商，待党内达成共识后再交付委员会全体会议讨论。

在地方政策的形成阶段扮演重要角色的则是工党地方议会党团。委员会提出的方案须经全体议员的表决才能变为公共政策。在议会全体会议召开前，工党议会党团同样要举行预备会议，通过磋商形成一致立场。同时，为敦促党员在议会投票表决中保持一致，工党还制定了严明的党团纪律，并设有“党鞭”一职维持党纪。如有议员与党团决议唱反调，通常会被施以训责或短期内不得参与党团活动的惩处，除非“铸成大错”才会被移送地方支部施以开除党籍的处分。而工党党团之所以很少对“违纪”议员施加重手主要是考虑到开除党团成员会削弱党团的整体战斗力，这不符合党团及党组织的长远利益［11］139。

在工党作为议会多数党主导地方议会的情形下，工党的议会党团在地方政策形成过程中发挥决定性作用，议会中的少数党只能对其进行一定的挑战。但如上文所言，英国地方议会中的政党格局是极富多样性的，在多党实力平均的格局中，地方公共政策的制定更多依赖于各政党间的协商;在政党政治比较落后的地方，议员们则可以就各项政策进行自由讨论、交叉投票，政策制定中的政党色彩也较为淡薄。

领导内阁制下的政策创制权开始转向地方内阁和内阁下的高级行政官员。在领导内阁制下，委员会的职能发生了重大转变。大量传统的委员会被撤销，新成立的规制或监督委员会的主要职责是对行政机构进行监督，因而过去主要由各委员会享有的政策创制权开始向内阁转移［11］108－109。与此同时，地方内阁又下放给高级行政官员部分政策创制权，使得后者的政策创制权有了明显扩充。上述两种变化可能从两个层面强化工党对于它所占多数的地方政府政策制定的影响:一方面，内阁会议召开的频次高于以往的委员会会议，这为议会中的多数党加强对政策创制的掌控提供了便利;另一方面，高级行政官员虽被赋予更多政策创制权，但其政治中立性也遭到削弱，正如英国学者戴维·威尔逊所言，地方高级行政官员已变得越来越像中央官员那样首先对其内阁领导负责，而不是对议会整体负责。

在地方政策制定中，工党议会外党组织的作用也不可小觑。工党倾向于将它的议员视为党组织派往议会的“代表”，为确保其“代表”忠实于本党政策，有些议会党团的领袖和委员会主席被要求定期向党组织汇报工作，有些地方党部还派遣专员列席工党的议会党团会议［12］184，某些大都市区党部甚至就地方议会的某项重大政策召集会议进行商讨。例如在1990年代，为抵制撒切尔政府的人头税法案，某些区工党曾专门组建了由区工党和区议会党团代表所构成的工作组对区议会委员会的决议进行讨论并加以修正［6］111－112。不过，总体而言，基于党内分权自治的原则，在议会政策制定中发挥主导作用的仍然是工党议会党团，议会外党组织很少直接干预本党议员的政策制定。即便有干涉的意愿，也主要是通过磋商、游说等较为温和、间接的方式而非强制、命令的手段来实现。

综上而述，英国工党通过地方政府外党组织和地方政府内党组织实现了对地方政府职务任命和政策制定的影响，在英国地方治理中扮演着举足轻重的角色。其中，工党地方议会党团在职务任命和政策制定中发挥的作用尤为突出，地方议会外党组织只能通过间接的、柔性的方式对其议会党团，进而对地方政府的运作施加影响。这种地方党政模式既能确保工党的政策主张在地方政府中得以贯彻，又有效避免了党组织对地方政府的过度干预，从而实现了地方党组织与地方政府间的良性互动。

［1］David Wilson，Chris Game.Local Government in the United Kingdom［M］.Hampshire:Palgrave Macmillan，2002.

［2］董卫华.英国主流政党基层组织运作的特点与问题［J］.党建，2008(9).

［3］李媛媛.英国工党地方性组织嬗变研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2009.

［4］［法］让·布隆代尔，等.政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角［M］.北京:北京大学出版社，2006.

［5］Susan Edith Scarrow.Organizing for Victory:Political Party Members and Party Organization Strategies in Great Britain and West Germany，1945－1980［D］.Yale University Ph.D.，May，1991.

［6］J.A.Chandler.Local Government Today［M］.Manchester:Manchester University Press，2001.

［7］Tony Byrne.Local Government in Britain［M］.Harmondsworth:Penguim Books，1986.

［8］G.Sartori.Parties and Party System:a Frame work for Analysis［M］.Cambridge:Cambridge University Press，1976.

［9］胡康大.英国的政治制度［M］.北京:社会科学文献出版社，1993.

［10］Bas Denters，Lawrence E.Rose.Comparing Local Governance:Trends and Developments［M］.New York:Palgrave Macmillan，2005.

［11］Steve Leach.The Changing Role of Local Politics in Britain［M］.Bristol:Policy Press，2006.

［12］John Gyford，Mari James.National Parties and Local Poliits［M］.London:George Allen ＆Unwin Ltd，1983.