新中国成立初期农村土地制度变革的特征探析

侯微 刘长新

(1.沈阳建筑大学 思政部，辽宁 沈阳 110168;2.辽宁建筑职业学院，辽宁 沈阳 110168)

新中国土地改革是新生人民政府在吸取老解放区土改经验教训的基础上，经过严谨的部署和审慎的安排作出的正确选择，土地改革不仅实现了千百年来农民拥有土地的夙愿，且为国民经济的根本好转奠定了坚实的基础。目前学界对新中国土地改革从历史回顾、经验教训总结等宏观角度进行的研究已相当深入，但以政治学、法学为视角，从微观角度专门就土地制度变革特征作分析的还很少。新中国土地制度是新生人民政权建立后，国家为建立新土地所有制而进行土地制度变迁的结果。强有力的国家政权确保了土地制度变革得以顺利地推行。由此，土地制度的经济含义与政治含义紧密联系在一起，成为这一时期土地制度独有的特征。

一、实行农民土地所有制，农民拥有较为完备的土地产权

没收封建地主阶级的土地归农民所有，实行“耕者有其田”的农民土地所有制，是新民主主义革命时期三大经济纲领之一。新中国成立之初，新解放区仍有2.64 亿多农民没有得到土地，继续进行土地改革，完成民主革命时期遗留下来的问题，成为这一时期党和国家的主要任务。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第三条规定，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制;1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》总则，进一步明确为废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。经过土地改革，封建土地所有制被彻底废除，地主苛刻的土地租佃制也基本被消灭。就全国范围来看，贫农、中农占有全部耕地的90%以上，原来的地主和富农只占全部耕地的8%左右［1］29。以个别地区为例，1947年3月，晋冀鲁豫解放区20个县598个村的地主的土地比抗战前减少了80%以上，富农的土地占有量减少了40%以上［2］192。地主阶级赖以存在的社会经济基础彻底瓦解，农村基本构建起了以农民个体为发展主体的、人与人之间平等的新型社会关系。反映在经济层面就是农业生产建立在土地个体所有基础之上，农民是农业生产的主要经营者。农民拥有土地的权利受到国家保护，并在国家法律中得以体现。

所有制是一种经济利益关系，需要国家从法的角度进行界定，产权是所有制在法律上的实现形式。土地产权以土地所有权为核心，包括土地占有权、使用权、收益权、处置权等。不同单项权利组合构成不同的土地产权结构，也将形成不同的利益主体结构，产生不同的产权效率。“在亚洲，农民最终穷困潦倒是土地分割、经济脆弱性以及土地被商人和有权势的地主所剥夺的结果。因此，在大多数国家，土地所有权不平等的结构可能是农村收入与财富分配不公平存在的唯一最重要的决定因素。”［3］271－272《共同纲领》规定，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。1954年9月，中华人民共和国第一部宪法明确规定国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。由此可见，新中国农村土地产权制度是将土地所有权、使用权、收益权集中于农民的产权制度，农民既是土地的所有者，又是土地的使用者，同时还拥有自由买卖、出租、典当、赠予等土地权利。

建国初期，国家确保农民拥有较为完备的土地产权是理性的选择。当时中国共产党面临两个重要任务需要完成:“一是要解决因农地占有悬殊而造成的阻碍农业经济发展和社会稳定的问题;二是要获取广大农民对共产党和新生政权的支持，解决中国革命的前途问题。”［4］428在当时农村人口过多、人地矛盾极为突出且经济发展处于停滞的背景下，保证农民拥有较为完备的土地产权是保证人们基本生存的前提，这既增强了社会的稳定和广大农民对新生政权的信任与拥护，也实现了生产资料与劳动力的直接结合，促进了生产力的发展。

二、借助政权力量推行土地制度变革，农民凭借农民身份无偿获得土地

早在土地革命和抗日战争时期，中国共产党在土地制度变革过程中，就有依靠政权力量推行土地制度变革的尝试，并取得了较好的效果。新中国成立前夕，这一制度变革模式再一次被拿来使用，并在相关政策中得以体现。1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布，其中明确规定:“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。”同时规定，“所有应该没收和征收的土地，在当地解放以后，加以出卖、出典、赠送或其他方式转移分散者，一律无效，此项土地，应计入分配土地的数目之内”;对于没收或征收的土地，均由农民协会接收，“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”。至此，无偿没收土地并无偿分配给农民的土地改革方式最终以法律形式确立并开始实施。

土地制度变革主要反映的是人与人之间经济关系的变化。近代以来，世界各国在工业化起步时，都通过没收地主阶级多余的土地将其分配给少地或无地农民的途径重构农村经济关系。至于采用何种手段重新架构新型经济关系，不同国家选择了不同模式。就世界范围来看，主要包括两种方式:一种是运用经济杠杆重塑经济关系。国家通过赎买或有偿收购方式获取原有土地所有者的土地，再经过交纳税费或交租等有偿形式将其分配给少地或无地的农民。另一种是借助政治力量重塑经济关系。国家运用政权力量没收原有土地所有者的土地，再以无偿分配的方式将其分给无地或少地的农民，农民仅凭农民身份不需支付任何费用便可获得一份土地。新中国土地制度变革主要采取后一种方式。土地改革中，国家主要在三个方面体现了这一特征:一是通过政治动员方式，调动农民积极性;二是以农民为主力，以国家政权力量为后盾，没收地主土地及与土地经营有关的财产如耕畜、农具以及多余的粮食、房屋等;三是以国家政策为标尺，对没收的土地进行重新划拨。新中国土地制度变迁与同时期日本、韩国和我国台湾地区通过赎买有偿分配制度变迁方式不同。采用硬性制度变革方式的直接原因是，当时中央政府并未将土地改革划分为经济制度改革范畴内，而将它划分为政治改革阶级斗争范畴内，所以无偿没收;但最根本的原因还在于，新中国成立初期国家财力物力有限，无经济能力实行赎买或收购政策，当时国家强有力的政权力量能够保证土地改革运动的顺利实施。

三、综合运用经济、法律等手段实现对新土地政策的管理与维护

在土地改革过程中，农民仅凭借农民身份就无偿获得了一份土地，这无论从历史角度还是现实角度都缺少了一份合理性。为使农民占有土地合法化，国家借助行政、法律等手段颁布各项条例、法规，对农民土地进行确权。如:中央人民政府根据《共同纲领》第27 条“保障农民已取得的土地所有权”及《土地改革法》第30 条“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证”的规定，于1950年11月颁布《内务部关于填发土地房产所有证的指示》，其中指出:凡土地改革已经完成的地区，不论是农民新分的土地还是原有的土地，均应一律颁发土地证。1951年2月2日，政务院《关于1951年农林生产的决定》明确提出，新解放区在土地改革完成后，立即确定地权，颁发土地证［5］30。土地证颁发的过程也就是国家为分得土地的贫苦农民实现土地确权的过程，在这一过程中，农民对国家无偿划拨土地的拥有获得了法律上的保障。

新中国土地制度的变革不仅开辟了变更生产关系的先河，实现了由地主阶级土地所有制向农民土地所有制的转变，而且“实现了由竞争性地权向替代性地权的转变”［6］，即自耕农对地主地权的替代。土地产权体系的变更需要多方力量的共同拉动和维护，经济手段是实现对土地宏观管理和调控的基本手段。国家经济手段主要体现在对地产税的征收及契税的实行方面。1950年1月，政务院第十七次政务会议通过了《全国税政实施要则》，其中地产税被暂定为中央及地方的14种税收种类之一。1950年3月，政务院第二十六次政务会议通过了《契税暂行条例》，同年4月3日发布实施。新的契税条例以保障人民土地、房屋的所有权为宗旨，取消了契税附加和验契税费等项规定。契税可以保障人民不动产的合法权益，减少产权纠纷。同时，契税还可以为国家财政积累一部分资金用于建设。国家运用法律、行政和经济等手段实现了对土地资源的合理管理和利用，保证了建国初期农民土地所有制的实现，土地管理政策的合理安排也为农村经济的发展营造了良好的环境，促进了国民经济的恢复和发展。

四、国家拥有土地的最终控制权

新中国土地改革的重要目标之一是实现“耕者有其田”的农民土地所有制，并在新中国第一部宪法的“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”规定中得以明确体现。但该宪法第13 条也同样规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。这表明农民所拥有的土地产权是要受到国家权力的限制的。1950年颁布的《土地改革法》明确规定:土地改革完成后，一切土地所有者享有自由经营、买卖及出租其土地的权利。地方各级政府纷纷响应，苏南区农村工作委员会明确规定:政府保障农民土地所有权，农民之间自愿调整土地，“不受任何限制”［7］。然而，1953年4月，中共中央农村工作部部长邓子恢就指出，“土地买卖和租佃的自由，土地法上规定了，今天还不能禁止。但这种自由的范围很小，实际上仅允许鳏寡孤独烈士军工属及没有劳动力从事耕种的人出租地。……这个自由很有限度，并应尽量缩小这个范围”［8］。

新中国能自由调整土地政策，主要是因为新中国实行的农民土地所有制，并非由于农村生产力快速向前发展而引起的土地制度自然变迁，而是在生产力并无明显发展的前提下，国家通过否定土地私有，借助国家政权力量把土地无偿分配给农民的人为制度更迭，整个过程即为:土地改革，分地到户，归己所有。所以，尽管农民实现了千百年来为之奋斗的“耕者有其田”的理想，但较凭借经济发展自然演化形成的小农土地私有制，建国后的农业经济更多地融合了国家政治权力成分。这一以政治权力为主导形成的土地制度在确定和推行过程中呈现了较多的国家意志。农民对土地的占有完全是在国家政权自上而下地强制推行下完成的，国家既是政策的制定者，也是确保政策执行的监控者，土地政策的制定和修改权由国家直接控制。

五、结语

尽管有人会认为新中国成立初期，国家政权力量对经济制度干预过多，但鉴于国家财力物力有限的客观现实，采取政治手段直接推动制度变革是最有效的方式。在土地制度变革中，国家以促进社会公正、公平为价值取向，以适应社会发展战略为变革方向，以有效激发农民生产积极性、促进农业发展为出发点的制度变革，为以后社会整体性发展奠定了基础。因此，这次土地制度变革被称为“中国历史上几千年来的一次最大最彻底的改革”。

［1］国家统计局.伟大的十年——中华人民共和国经济和文化建设成就的统计［Z］.北京:人民出版社，1959.

［2］《当代中国》丛书编辑委员会.中国的土地改革［M］.北京:当代中国出版社，1996.

［3］［美］M·P·托达罗.经济发展与第三世界［M］.印金强，等，译.北京:中国经济出版社，1992.

［4］郭翔宇，等.中国农业与农村经济前沿问题研究［M］.北京:中国农业出版社，2008.

［5］中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编:第2 册［G］.北京:中央文献出版社，1992.

［6］冯开文.从土地改革转入农业合作化的制度变迁机理分析——对有关的几种观点的评析［J］.中国农史，1999(3).

［7］中共苏南区委员会农村工作委员会.土地改革后土地买卖、雇佣办法(1951年11月2日)［Z］.江苏省档案馆，3006－永－146.

［8］张静.建国初期中共有关农村土地流转问题的政策演变［J］.中南财经政法大学学报，2008(5).