关于完善人民银行内部控制评价体系的思考

冯妍婕

（中国人民银行银川中心支行会计财务处，宁夏 银川 750001）

人民银行是我国金融系统的神经中枢，承担着等维护金融稳定、制定货币政策等重要职责。随着社会经济的发展,人民银行履行职责所面临的环境日益复杂,面对的不确定因素不断增多。建立完善的内部控制体系是有效应对各类风险，强化内部管理的主要途径。近年来，人民银行将建立健全以风险管理为导向的内部控制体系作为保证各项工作稳健运行的内部管理重心，初步形成了内部控制的基本框架。但是，对于衡量内部控制合理性和有效性的内部控制评价机制建设却亟待引起更多的关注和进一步的完善。

一、内部控制评价的重要作用

(一)有利于促进内部控制不断完善，实现科学规范管理目标

严密有效的内部控制是防范风险的重要措施，但是要使内部控制真正发挥作用，需对内控制度制定合理性、完整性、执行程度以及执行效果进行公正、客观的综合评价。通过对评价结果的进一步分析，可以发现全行整体工作中存在问题和风险漏洞，进而研究制定相应的改进措施，规范内部管理。同时，有效的内部控制评价也为管理决策提供信息，有助于管理者了解单位内部管理情况，是改善管理方法、提高管理水平的重要依据。

（二）有利于节约内部检查资源，提高检查效率与质量

人民银行现使用的检查方法仍以传统的详细检查方法为主，它建立在对所有凭证、账簿及制度进行全面检查的基础上，既浪费了大量的人力、物力，同时也可能成为一种形式，无法保证检查的效率和质量。一套完善的内部控制评价体系能定期或不定期的对内部控制的设置和执行质量进行判断，及时、灵敏的发现内部控制制度存在的漏洞及薄弱环节，确定风险重点部位和环节，进而将有限的管理资源集中于风险防范的重点。这种现代的检查理念及方式，能有效避免传统的面面俱到、广而不精的检查方式带来的资源浪费。

（三）有利于形成良好的央行内部控制环境，强化员工的责任意识

内部控制评价是一项全员参与的工作。通过亲自参与内部控制评价工作，每个员工能够深刻理解内部控制的内涵，熟悉和掌握内部控制相关内容，从思想上树立以完善内控为己任的责任意识，激发发现问题、想办法解决问题的积极性。这种全员重视、全员参与、全员监督的良好内控局面，推进了各层级之间的信息交流，有利于全体员工形成共同的风险价值取向，建立以人为本的内部控制文化，塑造具有央行特色的央行核心价值观标准。

二、人民银行内部控制评价发展现状

（一）内部控制评价基础已经形成

2006年4月，人民银行出台了《中国人民银行分支机构内部控制指引》(以下简称《指引》)。这份指引为人民银行的内部控制建设提供了框架性的意见和方向性指导，明确了内部控制的原则和目标。它借鉴了国际上较为通用的COSO框架结构，采用五要素方式对内部控制环境、风险评估、内部控制活动、内部控制的信息与沟通、内部控制的监控等进行了规定。人民银行各级行在认真贯彻落实《指引》内容的基础上，结合工作实践和内部控制理念的不断进步，在《指引》框架下不断丰富完善内部控制内容，内部控制评价的基础已经形成并不断得到巩固。

（二）内部控制评价观念得到发展

随着人民银行内部控制建设的深入开展，各单位逐步认识到内部控制评价对发挥内部控制效用的作用。在内部管理中，内部控制评价的思想、方法均得到了体现。近年来，制度年、内控风险点梳理等活动的大力开展就是对内部控制制度的评价和修订过程，其实质是对内部控制制度进行的衡量、反馈及不断完善。在内审、纪检等部门开展的内部检查中，内部控制评价也在一定程度上得到了运用，检查人员开始关注对内部控制的制定和执行情况以及所带来的风险，从而确定有效的检查措施。人民银行的内部控制评价体系虽未全面建立，内部控制评价的观念已植入各项管理活动中。

（三）内部控制评价方法不断改进

人民银行内部控制评价多以主观的认识判断进行，这种方法多使用于内部控制评价早期阶段，是建立在对内部控制制度的各个构成部分、内在联系、具体实施和评价方法尚不清晰的情况下。随着内部控制制度的不断完善并全面实施，人民银行评价人员认识到传统方法的局限性，开始触及赋值、评分、排序比较等为手段的量化评价方法。部分单位尝试将ANP、六西格玛等方法运用到本单位内部评价中，提高了评价的科学性和效率，取得了良好的成效。人民银行的内部控制评价模式正逐步由模糊的、整体的定性模式向清晰的、分步的定量与定性相结合的模式转变。

（四）内部控制评价效果初步显现

内部控制评价在人民银行虽然起步较晚，但随着认识的深入，内部控制评价结果已被广泛用于强化管理、提高审计监督检查效率等方面。通过开展内部控制评价，各单位开始建立起了长期的内部控制跟踪反馈机制，加大对内部控制有效性的关注，改变了过去由于对内部控制形成后在很长时间内不进行补充、修订，使得一些废旧制度与新制度并存、制度跟不上业务发展、制度存在真空等现象频现的状况，提高了内部控制的实用性和及时性。在管理层面，领导也开始关注内部控制评价结果对于提高效率、确定关注重点、防范业务风险等的积极作用，并把它作为决策的一个重要参考依据。

三、人民银行内部控制评价建设存在的问题

（一）思想认识不足，内部控制评价环境薄弱

内部控制评价工作涉及到机构内部的每一个人，每个员工不论职位高低，均应对自己岗位的内部控制有准确、深入的认识，并形成初步的评价意见，这是做好内部控制评价工作的基础。人民银行各级机构尚未形成良好的内部控制评价环境。多数员工既不能充分认识内部控制评价的意义也没有意识到自身在内部控制评价工作中应当发挥的作用，特别是普通员工，认为内部控制评价是领导或者评价机构的事情，自己只是被评价对象，没权力也没有责任对施行内部控制评价，能应付过去即可。

（二）评价主体单一，评价人员素质难以满足要求

在实践中，人民银行的内部控制评价工作由内审部门承担，尚未建立起上下联动、全员参与的机制。受隶属关系和人员结构特点影响，内审部门在对本行内部控制进行评价时存在很大的局限性。一是内审部门隶属于本级行领导管理，与单位内部的各部门存在千丝万缕的联系，评价时不能做到独立、客观、公正，经常出现为避免将自己置于与其他部门对立的局面而走过场的现象。二是内部控制评价具有全局性、复杂性的特点，需要执行人员不仅要具全面的专业知识、还要掌握模糊数学等科学的评价方法。内审部门工作任务重，人员少，综合素质与评价工作要求差距较大，难以保证评价工作质量。

（三）完整体系尚未形成，内部控制评价建设滞后

随着《指引》的出台和对内部控制重视程度的逐步提升，人民银行在内部控制评价机制建设方面也进行了诸多有益的尝试，但总体上还处于摸索阶段，未形成一套目标明确、职责清晰、方法步骤完整的评价体系。由于缺乏统一的指导性规范，实际工作中，评价的范围、程序和方法以及结果等只能依据评价人员的个人经验、知识水平以及主观意愿等确定。这样，一方面，评价的范围不统一，可能使评价的完整程度十分有限，难以在未来进行持续全面评价；另一方面，评价方法、程序千差万别，影响了评价结果的有效性，同时，一些先进的、必要的定量分析方法也可能被弃之不用，降低评价的科学性。

（四）评价标准不明确，评价工作缺乏指导规范

有效的内部控制是一个机构高效运转的重要保证，但要使内部控制制度发挥其应有的效应，有赖于一个完善的、有效的、严格的评价标准。从目前人民银行相关部门出台的一些内部控制管理制度来看，多数是从总体框架层面对内部控制进行规范与指导，对于内部控制评价活动标准的设定和执行效果的界定并没有详细的规定。这就导致实施内部控制评价时，缺乏统一的衡量与考核的标准，不仅加大了个人主观意愿对评价结果的影响，使评价结果的公平性、客观性、科学性受损，同时，也给评价人员的工作带来困难，没有具体标准作为指导，增加了其责任风险。

（五）沟通机制不畅，缺乏有效的信息系统支撑

内部控制评价是对大量内部控制相关信息进行收集、分析、评价的过程，准确翔实的信息是进行内部控制评价的依据。同时，为确保评价结果的客观性、可靠性，评价人员还需要及时、准确地对评价过程中出现的各种偏差信息进行反馈和维护，以适时修正评价结果。人民银行业务范围较广，各部门之间信息系统相对独立，进行内部控制评价需要大量信息。由于缺乏有效的信息沟通机制和完备的信息系统支持，评价信息收集渠道分散，共享性差，评价人员每次评价时仅在信息收集和整理上就需消耗大量人力物力，进行实时的、动态的评价结果反馈更是困难重重。

四、进一步完善人民银行内部控制评价体系的建议

（一）改善内部控制环境，强化员工内部控制评价责任意识

思想认识是关键的环境要素。要进一步加大对内部控制建设的宣传教育，通过形式多样、内容丰富的教育活动，多角度、深层次剖析内部控制的重要性和必要性，让内部控制的观念渗入到内部管理和业务工作的各个环节。确立一套完整、科学、合理的内部控制监督、奖惩机制，充分调动每个员工在内部控制建设中的积极性，使每个员工参与其中，充分认识其不可或缺的积极作用，改变过去对内部控制评价理解的偏差，努力营造从管理层到普通员工人人重视、人人参与、人人监督的良好内部控制环境，为内部控制评价奠定扎实的思想基础。

（二）确立评价实施主体，保障内部控制评价工作有效实施

重新定位内部控制评价的实施主体。内部控制评价工作举足轻重，它工作任务的复杂程度也对实施主体提出更多的要求，由内审部门在进行日常审计工作的同时兼职进行内部控制评价工作不利于工作效能的充分发挥。为保证评价的独立性、客观性和严密性，在目前状况下，人民银行应当设立独立的内部控制管理部门，由单位一把手直接领导，抽调行内具有一定业务经验且熟练掌握内部控制评价专业技术的人员组成，既为全行提供动态的、全过程的内部控制评价，也负责对各部门内部控制存在的问题提出指导意见。

（三）进一步完善评价体系，确保评价工作有序规范开展

完善的内部控制体系是提高评价效率、保证评价效果的基础。一是各行应针对现行评价体系中存在的问题，进一步明确内部控制评价的目标、任务及原则，合理界定评价范围和内容，科学制定评价程序及流程，有效结合定性与定量分析方法，建立评价结果运行机制，逐步形成科学规范、可操作性强的内部控制评价体系。二是建立起动态内部控制评价跟踪修正机制，及时收集、反馈执行环境变化、业务内容调整等影响评价结果的信息，适时地对评价结果进行修正，增强评价结果的客观性、实时性和实用性。

（四）建立健全评价标准，为开展内部控制评价提供可靠依据

内部控制评价标准是实施内部控制自我评估与改进的基本参照，直接影响评价结果和效果，意义重大。一是在《指引》确立的基本思路下，充分考虑各项业务的性质及其内部控制实施的情况，对内部控制的五要素进一步细化、分解，建立不同业务的分类评价标准，增强其对实际工作的指导意义，实现理论与实际的有机结合。二是在建立标准时要关注内部控制评价标准的完整性、合理性和有效性。内部控制评价标准的设立要确保对所有内部控制和业务流程的合规性和有效性进行评价，评价的过程具有可操作性和经济性。

（五）开发内部控制信息技术平台，建立内控评价联动协调机制

建立以各业务风险点为节点的内部控制评价信息系统。各业务部门设立管理人员，对本部门的内部控制制度等信息进行设置。当影响内部控制评价信息发生变动时，各部门管理员要及时进行信息维护，并在进行自我评估的基础上向内部控制评价部门发出提醒警示。内部控制评价部门对变动的信息和评估结果进行综合分析，判断其对全行内部控制评价结果的影响程度并进行相应调整。内部控制评价信息系统的建立，可以减少进行内部控制评价信息重复收集带来的时间浪费，也可以有效提高内部控制评价的及时性、灵敏性和准确性。

（六）强化评价人员队伍建设，提高内部控制评价人员素质

内部控制评价专业性和技术性较强，人员的素质对于评价执行效果起到关键性作用，因此，要加强内部控制评价人员队伍建设。一是在人员配置上，要注重将业务能力强、专业技术水平高，同时具备一定综合分析能力的人员充实到内部控制评价岗位。二是加大培训力度。业务知识的调整变化和评价技术的日益发展对内部控制人员知识水平不断提出新的要求，业务培训是保证评价人员长期具备胜任能力的有效途径。三是从长期性和前瞻性的角度出发，建立内部控制评价人员培养机制，让综合能力较强，具备一定评价技术要求的人员接触全面的业务知识，并积累丰富的工作经验，为开展内部控制评价工作积蓄人才力量。

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