山西煤层气开发行政审批立法问题初探

刘 鹏

(山西大学商务学院，山西 太原 030006)

山西省十一届人大五次会议颁布的山西省“十二五”规划纲要中，首次提出要把煤层气和现代煤化工两个产业列入战略性新兴产业。2011年4月21日，山西省召开省政府专题会议强调:要按照建设气化山西的总体部署，大力开发煤层气资源，做大做强煤层气产业，努力变资源优势为经济优势。但不容忽视的是，由于煤层气诸多主管部门和审批程序，因此在实践中给煤层气行业的发展带来了诸多不便。这便需要我们系统梳理现存法律规范，分析行业行政审批项目及内容中存在的问题，以期对于煤层气行业行政审批立法反思，从而更好地服务于产业经济发展。

一、创新管理视野下产业行政审批服务必要性分析

(一)实现“气化山西”战略目标的重要举措

在山西被批准为资源性经济综合配套改革试验区以来，“气化山西”的建议得到了省委、省政府明确认可。“十二五”规划纲要中也提出，山西要优化气源布局，加快管网建设，推进煤层气、焦炉煤气、煤制天然气和过境天然气的“四气合一”［1］，其中，煤层气被排在首位。而“气化山西”的重头戏在于资源极为丰富的煤层气的开发利用，而这一资源的利用效率很大程度上取决于政府审批服务质量。

(二)改善行政审批服务是煤层气产业发展的需要

产业经济的效率很大程度上取决于其审批程度的公开公平公正。在煤层气产业内部，有诸多项行政许可，庞杂的行政许可使得投资人在解读政策规范的时间甚至大大的多于建设时间，而审批制度也带来了很多滥用权力的空间。因此，产权管理顺畅、强化审批效率，以此来带动产业发展水平，通过主动整合重组现有生产要素，加快产业发展的规模化、集约化运营必然是未来产业发展的重要方向。

(三)管理创新视野下行政审批服务重构的着眼点

管理创新是近年来各级政府部门工作的重点，各个部门分别以自己的工作实际为基础提出了很多政府审批服务改革的方案。在煤层气行业中，以“气权、资金、产业链、开采技术”为基点，各个市场主体的矛盾较多，如拥有气权和拥有煤炭资源采矿权的公司之间、央企和地方企业之间等，需要突出政府主管中社会矛盾化解、社会管理服务创新的特点。同时，对于社会矛盾的恰当、有序、规范处理有助于加快省属企业煤层气产权重组的步伐，在安全生产共识下，促进清洁能源、伴生能源的有序开采。

二、国内煤层气行业主要立法概况

(一)煤层气整体法律政策效力较低

我国煤层气立法最高位阶的《中华人民共和国煤炭法》第35条规定，“国家鼓励煤矿企业开发利用煤层气”。我国关于专门煤层气的法律政策多以国务院或者国务院部委的通知文件出现。2006年6月15日，国务院出台《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》规定，要坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题。2006年12月24日，国家发展和改革委员会《“十一五”资源综合利用指导意见》提出:“大力发展煤层气地面钻井开采和井下矿井瓦斯的抽采以及煤层气(矿井瓦斯)的综合利用。”2007年4月17日，国土资源部下发《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》，标志着煤层气开发正从单纯性的鼓励走向规范道路。2007年10月17日，商务部、国家发展和改革委员会、国土资源部联合发布《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》，打破中联煤层气有限责任公司的对外合作专营权，再选择若干家企业，在国务院批准的区域内与外国企业开展煤层气合作开采的试点工作。国家环境保护部、国家质量监督检验检疫总局《煤层气(煤矿瓦斯)排放标准(暂行)》规定，自2010年1月1日起，现有矿井的煤层气地面开发系统的煤层气(煤矿瓦斯)禁止排放，煤矿瓦斯抽放系统的甲烷浓度不小于30%的煤层气(煤矿瓦斯)也禁止排放。从立法角度看，这些规定不属于行政法规，仅属于国务院或者国务院部委出台的规范性文件。一旦这些文件与国家法律、行政法规、部委规章之间出现相冲突的地方，就会产生争议［2］。

(二)地方规范性法律文件缺乏统一适用条款

由于煤层气产业发展前景较大，不仅中央政府出台了很多政策，各地方政府也出台了不少政策性、规范性文件，尤其是山西省、河南省、贵州省等煤层气资源丰富的地方。地方政策制定有一个显著的特点就是:中央下发一个通知之后，各地方政府进行转发或者出台实施意见。在这个过程中，地方政府出台的各种政策主要还是在中央政府政策的框架内，但是也有不少地方政府的政策，是结合当前国家法律法规以及当地的具体情况的。

(三)行政审批规范混乱

煤层气产业监管部门很多，从相关政策文件的发文机关就可以看得出来，上至国务院，下至国土资源部、发改委、商务部、安监总局等等。当然不同监管部门的存在，在一定程度上是必要的，毕竟各个部门监管的立场和角度不同。但是这些部门的监管在实践中很难协调，很多办事程序多没有明确的规定，实践中操作又不太透明，比如说先到哪个部门，然后再到哪个部门，提交什么文件等等。

三、煤层气产业行政审批服务项目及内容

在现行煤层气行业审批中，主要有如下几个方面的许可。

1．勘查许可证。根据我国法律规定，煤层气的勘查许可证由国土资源部发放，有效期最长为7年，到期可以延长，每次不得超过2年。探矿权人逾期不办理延续登记手续的，勘查许可证自行废止。

2．开采许可证。是由国土资源部发证，有效期最长为10年，到期可以延长。前面已经提过，对于已依法取得煤炭采矿许可证的采矿权人，在本矿区范围内以地面抽采方式开采煤层气的，应依法补办煤层气采矿许可证;进行井下煤层气回收利用的，不再另行办理煤层气采矿许可证。

3．安全生产许可证。煤层气勘探开发企业需要办理非煤矿山安全生产许可证，国家安监总局或省级安监部门发证，有效期最长3年，到期可延长。

4．生产许可证。其中包括危险化学品及其包装物、容器等影响生产安全和公共安全的产品。目前，国家层面的法律没有明确要求煤层气项目需要办理安全生产许可证;但是山西一些地市政府出台规范性文件，要求煤层气项目向当地质量技术监督部门办理生产许可证。

5．煤层气经营许可证。事实上，该许可证并无相应的法律政策支持，但从2003年起，一些国有公司获得了山西省发改委煤层气(天然气)综合开发利用领导组颁发的《山西省煤层气经营许可证》，规定了其在山西省内进行煤层气加工、利用、管道建设、城市燃气市场开发、煤层气产品销售的经营范围。因此，是否需要办理该证，投资者还需要经当地政府进行确认。此外，危险化学品经营许可证、道路危险货物运输许可证、燃气许可证都由各部门实施管理。根据山西省地方立法规定，煤层气用作城镇燃气的，必须到建设部门办理城镇燃气许可证。

6．其他行政审批。包括:管网建设，管网建设需要国家发改委或省级发改委等投资管理部门核准;发电并网项目，全部燃用煤层气(煤矿瓦斯)发电并网项目由省级发改委核准;煤矿企业自采煤层气发电，煤矿企业全部燃用自采煤层气(煤矿瓦斯)发电项目，报地方发改委备案;除上述审批之外，煤层气项目，还需要办理相应的环境评估审批、土地审批、建设审批等各种手续。

如此多的项目审批手续给煤层气行业的快速发展带来了诸多障碍。如何简化审批程序，将一些相互关联的手续能够实施综合行政审批服务，将有利于行业的发展。

四、对山西省煤层气行业行政审批立法的建议

(一)对煤层气行业进行专项行政审批立法

整合现有行政审批环节，简化行政审批手续是立法改革的关键点。建议在用地批复、项目立项等行政审批手续办理上给予煤层气公司以公开的审批流程，同时也给予一定的政策倾斜。借鉴项目管理相关经验完善审批流程管理，以使行业审批能够高效。顺应国内行政审批趋势，建议一些行政审批变为行政备案。行政审批由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政审批申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理，给煤层气行业行政审批提供绿色通道等。

(二)突出有明显优势的公司在行业标准设置中的核心地位

省级政府应该在行业发展中，寻找行业优势公司制定专项煤层气开发行业标准，并且赋予行业优势公司协调煤炭企业制定全省煤层气产业发展规划。省级政府统一规划全省煤层气的勘探、开发、综合利用及输气管道建设，并且对于相关内容的行业标准制定规范性文件，从而促进辖区内煤层气产业的统一布局和实施发展计划，保障煤炭产业与煤层气产业的协调发展。

推广优势公司经验，向国务院提议清理我国煤层气行业安全生产统一的标准和规范，梳理现有各地区、各部门之间的规范性文件;确立保证中央统筹、地方协同的行业标准体系，严格行业标准的实际执行;建立中央和地方的沟通机制，将审批中政策相互矛盾的进行梳理，保留符合国家标准的相关政策和规范。

(三)以行业标准促补贴政策优化

行业标准的确立，一方面带来了明确的准入和退出条件;另一方面，可以促使行业扶植政策符合实际。实际操作中，基于市场化要求的审批效率是前提。煤层气项目审批的部门应加大煤层气利用项目的支持力度，以《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十一五”规划》为依据，切实落实用地批复、项目立项、行政审批等手续办理上给予煤层气公司以政策倾斜。另外，刚性的补贴政策也需要动态调试。国家和山西省对于煤层气每采一方气都有明确的补贴，这些公共产品的供给只是针对某一段时间行业发展而提出的补贴性政策，如果补贴过高，容易陷入特殊利益集团对公共产品的垄断;如果补贴过低，则市场主体的主动性乏力，影响了行业的整体发展。因此，以优势公司与国内行业专家等进行合作，编制行业标准指导下政府补贴有一定的稳定性，同时又动态更新，必然是煤层气行业未来发展的选择。

综观世界各国发展实践，市场化、透明化是任何行业发展最重要的制度保障。对于劳动生产率低于社会平均劳动生产率的行业来说，补贴是必要的。如何让补贴更加符合实际需求并顺应未来行业的发展，仍然有待于进一步深入思考，这对于该行业的有序发展，对于其他清洁能源的审批和补贴，也必然会带来较好的示范作用。

［1］煤层气首列山西战略性新兴产业［N］．中国能源报，2011－02－04．

［2］朱晓明，等．“采气采煤一体化”法律问题研究［M］．北京:法律出版社，2008:44－46．