论我国未决羁押制度的现状与完善

谢 晖

(湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053)

近几年，我国陆续发生了多起犯罪嫌疑人在看守所羁押时非正常死亡事件，如云南“躲猫猫”事件、河南“喝水死”事件、湖北“洗脸死”事件、河北“昏厥死”事件、山东“被针刺死”事件、海南“洗澡死”事件、福州“摔床死”事件、武汉“噩梦死”事件等。这一系列非正常死亡事件的发生，引起了人们对于看守所羁押状况的关注与忧虑，掀起了学者对未决羁押制度的热议。所谓“未决羁押”，是指犯罪嫌疑人、被告人在法院作出生效裁判之前被剥夺人身自由的状态。在西方，未决羁押通常被称为“审前羁押”。但是，考虑到“审前羁押”容易被误解为“审判前阶段的羁押”，而将审判阶段的羁押排斥在外，因此，笔者在本文中采用“未决羁押”这一称谓。我国刑事诉讼法并没有未决羁押一词，目前未决羁押不是一种独立的刑事强制措施，而是作为刑事拘留或者逮捕的自然状态存在。在这段时期里犯罪嫌疑人或被告人的人身自由完全被剥夺，其生命、健康、自由处于不确定状态，最容易发生非正常死亡事件。因此，想要从根本上抑制和杜绝非正常死亡的发生，必须在刑事诉讼中将人权保障提高到与打击犯罪同样的高度，建立科学合理的未决羁押制度。

一、我国未决羁押制度之现状

在我国刑事诉讼中，未决羁押并不是一种法定的强制措施，而是由刑事拘留和逮捕的适用所带来的持续限制嫌疑人、被告人人身自由的必然结果。未决羁押无论是在适用理由还是适用程序上，都依附于整个刑事追诉活动，没有自己独立的司法控制系统。

(一)羁押适用的理由

我国是否确立了专门的“羁押理由”?答案是否定的。［1］110根据我国刑事诉讼法的规定，侦查机关采取刑事拘留、逮捕都必须具备法定的条件，这些条件中包含着一定的“拘留理由”和“逮捕理由”。在这些理由具备的前提下，经过行政化的审批程序，就可以采取刑事拘留和逮捕，并随之导致嫌疑人受到相应的羁押。可见，在刑事拘留和逮捕适用的环节上，只有所谓的“拘留理由”和“逮捕理由”，而不存在专门的“羁押理由”。

在我国刑事诉讼中，逮捕的理由会一直影响到侦查、审查起诉、审判等各个诉讼阶段的羁押。即一般情况下，只要原来的逮捕理由仍然存在，公安机关、检察机关、法院在各自负责的办案活动中，就不会解除嫌疑人、被告人的羁押状态。首先，在侦查阶段，在逮捕所直接带来的2个月的羁押期限结束之前，“上一级检察机关”或“省级检察机关”可以批准延长所谓的“侦查羁押期限”。这种延长，其理由是“案情重大、复杂，期限届满不能终结”。这实际意味着只要当初的逮捕是具有法定理由的，羁押期限就可以根据侦查机关办案的需要而延长。显然，刑事诉讼法并没有对羁押的延长设定任何独立于逮捕之外的“羁押理由”，检察机关除了考虑侦查办案的需要以外，不需要考虑其他独立于逮捕理由之外的“羁押理由”。其次，在审查起诉、审判阶段，对嫌疑人、被告人的羁押成为侦查阶段羁押状态的自然延续，是否继续对其维持羁押状态，仍以逮捕理由是否具备作为重要的依据。

(二)羁押适用的程序

刑事拘留完全由公安机关自行授权，自行实施。公安机关在申请检察机关批准逮捕之前，对需要剥夺人身自由的嫌疑人，会首先考虑适用刑事拘留，以便“有效地弥补公安机关在办理刑事案件中可能存在的办案期限不足问题”，从而为犯罪证据的收集(尤其是嫌疑人口供的获得)提供羁押上的便利。这样，刑事拘留几乎在所有公安机关侦查的案件中成为逮捕的前置程序。［2］

逮捕一般由公安机关或其他侦查机关申请，检察机关负责审查批准。但这种审批基本上是一种行政化的审批程序。司法实践中，检察机关对公安机关提交的提请逮捕书和案卷材料、证据进行审查。对于一般案件，是否批准逮捕由检察长作出决定，重大案件提交检察委员会讨论决定。检察机关经过审查，批准逮捕申请的，发布批准逮捕决定书，公安机关据此制作逮捕证，实施逮捕。当然，对于检察机关自行负责侦查的案件，逮捕由其侦查部门提交审查批捕部门进行审查。是否批准逮捕由检察长或者检察委员会决定。

在逮捕所直接带来的2个月的羁押状态结束之前，在作出延长羁押期限的决定时，“上一级检察机关”或者“省级检察机关”都采用了极为简易的行政式审查方式。司法实践中，公安机关对其负责侦查的案件，需要延长羁押期限的，应向同级检察机关提出延长羁押期限的意见，并提供“简要案情”。同级检察机关审查同意后，报上一级检察机关或者省一级检察机关批准。省一级检察机关和最高检察院负责侦查的案件，有权自行直接决定延长羁押期限。省级检察机关以下的其他检察机关负责侦查的案件，需要延长羁押期限的，则由侦查部门报上一级或省级检察机关批准。［1］486

审查起诉和审判阶段的羁押基本上是侦查阶段羁押的自然延续，不需要经过任何形式的专门审查批准程序。司法实践中，检察机关一般不会就是否继续羁押嫌疑人的问题举行任何形式的审查。对于嫌疑人及其辩护人可能提出的有关解除羁押状态或者变更强制措施的申请，检察机关可以以秘密的、单方面决定的方式加以驳回。法院在开始审判程序之前，也不需要就羁押的合法性问题举行任何形式的司法听审或者听证，甚至就连专门的审查程序都无须启动。对于被告人及其辩护人就羁押合法性问题提出的申请或者申诉，法院也通常以秘密的、单方面的方式加以驳回。只有在极为特殊的例外情形下，法院才可能依职权，主动解除羁押状态，或者变更为其他非羁押性强制措施。

(三)羁押的期限及其延长

在整个刑事诉讼中，“羁押期限”基本上等同于刑事拘留的期限和逮捕后的羁押期限。这都是由刑事拘留、逮捕与未决羁押没有分离所直接导致的结果。在我国刑事诉讼中，刑事拘留和逮捕后的羁押期限都是可以延长的，延长的情形有多种，十分复杂。

对于被拘留的嫌疑人，羁押的期限一般不超过14日。被羁押者如果涉嫌“流窜作案”、“多次作案”、“结伙作案”的，公安机关提请审查批准逮捕的时间可以延长到30日。加上检察机关审查批准逮捕的时间，刑事拘留的期限在这类案件中可以达到37日。警察在未经司法授权的情况下将嫌疑人的人身自由剥夺达37日，这种自由裁量权显然过大了。逮捕后的羁押一般情况下不得超过2个月。但是，在法定特殊情况下，逮捕后的羁押期限延长后可达到7个月。除了这三种“法定的”延长羁押以外，刑事诉讼法还确立了三项特别的规则，使得公安机关、检察机关有更大、更自由的延长羁押期限的余地。［3］

(1)在侦查期间“发现嫌疑人另有重要罪行的”，公安机关可以不经检察机关批准，自行决定“自发现之日起重新计算羁押期限”。这意味着公安机关只要因为一罪获得了检察机关的逮捕授权，无论后来发现同一嫌疑人犯有多少罪行，都不需要检察机关的授权，即可自行决定实施羁押，导致逮捕后的羁押可以随着指控罪行的增加而自动地延长。这无疑等于将一部分逮捕的决定权授权给公安机关行使。

(2)“犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的”，羁押期限自查清其身份之日起计算。也就是说，只要侦查人员掌握的证据尚未达到提起公诉、定罪所需要的证明标准，而嫌疑人的身份又不确定，公安机关就可以将业已实施的羁押不予计算，无限期地将嫌疑人羁押下去。问题是，假如侦查人员确实已经了解了嫌疑人的“真实身份”，而又故意装作不了解，那么谁来监督他呢?又假如侦查人员从逮捕时就了解嫌疑人的身份，但故意不将这种身份加以记录，而是一直以此为依据将嫌疑人无限期地加以羁押，直到掌握了充足的有罪证据，才将嫌疑人的姓名、住址、身份记入案卷，这不就等于让警察自行控制羁押期限了吗?

(3)“因为特殊原因，在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件”，由最高人民检察院报请全国人大常委会批准延长羁押期限。这就意味着，在一些全国性的大案要案中，对嫌疑人的羁押期限不受现行法律规定的限制，而采取特殊的方式加以延长。问题是，作为最高立法机构，全国人大常委会是通过行政性程序还是司法程序对最高检察院的申请加以审批呢?这种特别的延长羁押期限应具备什么样的特殊理由?对于这些问题，法律似乎留下了一系列的空白。

上述有关逮捕后羁押期限延长的情况主要适用于侦查阶段。在案件进入审查起诉和审判阶段以后，刑事诉讼法就没有任何有关羁押期限的规定。对嫌疑人、被告人的羁押期限与各诉讼阶段的“办案期限”几乎完全合而为一了。于是，对嫌疑人的羁押期限会随着诉讼活动的运转而延长。例如，检察机关对公安机关移送起诉的案件，经过审查发现不符合起诉条件的，可以将案件退回公安机关补充侦查两次，每次以一个月为限。这种退回补充侦查所带来的不仅是诉讼程序的“倒退”，而且是嫌疑人羁押期限的相应延长。另外，刑事诉讼法还规定了大量的终止计算办案期限或者变相延长办案期限的情况，例如，法院在审判过程中作出延期审理决定的，延期审理期间停止计算审判期限，这都会导致羁押期限的相应延长。

(四)羁押的场所

我国的未决羁押主要由公安机关控制下的看守所实施。看守所收押人犯的根据，主要是公安机关、国家安全机关签发的逮捕证、刑事拘留证以及法院、检察机关临时寄押的证明文书。看守所对受到刑事拘留、逮捕、逮捕延长羁押期限的嫌疑人加以羁押。即使案件进入审查起诉和审判阶段，对嫌疑人和被告人的羁押仍然由看守所负责进行。除非公检法三机关作出不立案、撤销案件、不起诉、终止审理的决定，将被羁押者予以释放，或者被羁押者被决定劳动教养或转送外地羁押，否则，看守所对嫌疑人、被告人的羁押会持续到法院的裁判生效为止。

看守所与刑事侦查部门共同设置于同一级公安机关内部，二者是平行的职能部门，接受统一的指挥和领导，看守所的羁押工作会与刑事侦查活动发生联系，甚至直接服务于刑事侦查工作的需要。但是，看守所与刑事侦查部门的关系越紧密，被羁押者的权利和自由就越会面临被侵犯的危险。毕竟，侦查人员能够通过看守所对被羁押者实施的严密控制，达到获取口供、收集有罪证据、“挖余罪、揭同伙”等目的。正因为如此，发生在审判前阶段的一系列侵害公民权利和自由的行为，大都与看守所有着千丝万缕的联系。例如，刑讯逼供行为之所以能较为顺利地发生，侦查人员在逼取嫌疑人口供方面之所以能“随心所欲”，以及嫌疑人为什么绝大多数都在侦查阶段作出了有罪供述，都是因为他们能够对羁押在看守所的嫌疑人实施精神、生理等各方面的控制。

虽然，各级检察机关都设有“监所检察”部门，负责对看守所的羁押状况进行“法律监督”。有些负责监所检察的检察官，甚至在看守所实施驻所式的检察工作，以便对羁押期限、被羁押者的权利和待遇等进行随时监督。但是，检察机关对看守所羁押活动的监督，没有硬性的法律手段，即使发现违法行为，也难以在诉讼程序内提出有效的解决方案。

(五)羁押的救济途径

由刑事拘留、逮捕引发的羁押以及羁押期限的延长如果发生违法情况怎么办?作为被羁押者的嫌疑人、被告人假如对羁押的决定或延长不服怎么办?根据“有权利必有救济”的原则，我国法律对未决羁押的法律救济主要有两种形式:一为公检法机构依职权进行的救济，也称为“主动救济”，是指公安机关、检察机关或者法院对于自己正在办理的刑事案件，如果发现对嫌疑人、被告人采取刑事拘留、逮捕不当的，应及时加以撤销或者变更;发现刑事拘留、逮捕、羁押等措施超过法定期限的，应立即将被羁押者予以释放，或者依法变更为其他强制措施。这种对强制措施的撤销和变更通常是由公安机关、检察机关、法院各自独立实施的。不过，公安机关释放被羁押者或者变更强制措施的，要通知原作出批准逮捕决定的检察机关。二为经被羁押者申请而引发的救济，简称为“申请救济”，是指犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人、法定代理人等，认为公安机关、检察机关采取拘留、逮捕等强制措施后，羁押超过法定期限的，有权要求它们释放被羁押者，或者依法变更强制措施。这种申请提出后，公安机关、检察机关可以对羁押的合法性进行审查，并作出是否释放和变更的决定。问题是，尽管法律赋予被羁押者一方申请解除和变更强制措施的权利，但最终的决定权仍属于原来启动羁押程序的公安机关、检察机关。当然，在法庭审判阶段，被告人一般只能向法院提出有关解除羁押或者变更强制措施的申请。

对未决羁押的救济无论是由公检法机关自行实施的，还是由被羁押者一方申请提出的，都是典型的行政化的救济方式。譬如，在整个审判前阶段，负责对羁押合法性进行重新审查的机构仍然是作出原决定的公安机关、检察机关，属于典型的“自我审查”和“自我裁判”。不仅负责刑事审判的法院不受理这类申诉或者申请，就连作为“法律监督者”的检察机关，也无权对公安机关作出的羁押决定进行任何形式的事后审查。而且，重新审查的程序是行政式的，也就是通过阅卷和调查作出单方面的决定，从不采取由控辩双方同时参与的对席辩论式的司法程序。接受被羁押者申请或申诉的机构，既可以作出驳回或者维持的决定，也可以不作出任何决定。对于公安、检察机关维持被羁押者不服重新审查后作出的决定的，既无权向检警机构的上一级机关继续申诉或者申请复议，更无权向法院申请司法救济。

二、我国未决羁押制度现状之原因

对于我国未决羁押制度现状存在的这些问题，笔者对其原因作出分析。

(一)我国的宪政制度

未决羁押直接涉及到对公共权力机构剥夺个人自由行为的法律控制问题。这是一个重大的宪法问题。因为宪法规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”。但出于维护治安、侦查犯罪行为的需要，公安机关、检察机关不得不对公民的自由加以剥夺，从而造成“法律授权下的侵犯”，宪法又如何对此加以规范和限制呢?对于这一问题，宪法除了对逮捕的批准、决定和执行权加以分离以外，没有作出其他任何明显的限定。

(二)“口供中心主义”的侦查模式和“侦查中心主义”的诉讼构造

我国侦查人员由于装备落后、技术含量不高以及观念陈旧等多方面的原因，普遍存在依赖口供的现象。获取嫌疑人的有罪供述，已经成为侦查人员破案的捷径，成为收集有罪证据的源泉。而要有效地获取嫌疑人的有罪供述，就不得不剥夺其人身自由。未决羁押的广泛运用以及羁押期限的无限延长，为侦查人员获得口供及其他有罪证据提供了必要的“诉讼保证”。

(三)公安机关的超强势法律地位

公安机关既是主要的犯罪侦查机关，又是负责维护社会治安的行政机关。作为治安行政机关，公安机关拥有包括劳动教养、收容教育、行政拘留等在内的一系列行政性羁押权;作为侦查机关，公安机关在享有一系列强制性侦查权的同时，还拥有独立实施除逮捕以外其他强制措施的权力，在刑事拘留、逮捕后羁押的延长等方面可以直接作出相关的决定。无论在治安行政领域，还是在刑事侦查领域，公安机关在剥夺公民的人身自由方面都拥有自我授权、自我审批的权威。

(四)法院司法权的功能定位

法院尽管名为国家审判机关，但所从事的主要是实体性的司法裁判活动。在刑事诉讼中，法院不参与审判前的诉讼活动，而只是在法庭审判阶段审查被告人是否有罪，并对有罪的被告人科处刑罚。对于一系列的程序问题，如被告人是否受到刑讯逼供，公诉人提出的证据是否具有法律资格，警察实施的某一搜查、扣押、窃听行为是否合法，所获取的证据是否具有可采性等，刑事诉讼法都没有建立专门的程序性裁判机制，法院也很少就此举行专门的司法裁判活动。至于刑事拘留、逮捕、逮捕后的羁押是否具备合法性，法院也从来不对此作出司法审查。可以说，我国刑事诉讼中除了有针对被告人刑事责任问题的实体性裁判活动以外，并没有建立任何针对羁押合法性的程序性裁判机制。

(五)检察机关的特殊司法地位

公检法三机关之间存在着“流水作业”的法律关系，在各自负责的领域里行使着通常只有司法机构才能行使的权力，共同实现“刑事诉讼法的任务”。不同的是，检察机关还具有“法律监督”权，还充当着“监督流水作业状况”的角色。具体到刑事拘留、逮捕、逮捕后的羁押等问题上，检察机关有责任保证这些涉及到未决羁押措施适用的行为符合刑事诉讼法的规定。尤其是对于公安机关的逮捕行为，检察机关还拥有审查批准的权力。这就意味在逮捕的实施问题上存在着一定的“司法审查”活动。这种“司法审查”甚至还被视为检察机关对警察侦查活动加以制约的最有效手段。问题是，检察机关对公安机关刑事拘留以及延长拘留期限行为的监督，由于不存在法定的纠正违法的手段和权威，在司法实践中早已名存实亡。至于检察机关对其自行采取的未决羁押措施是不存在什么“法律监督”的，因为所谓的“自我监督”不过是一种制度设计上的“乌托邦”。更为严重的问题是，检察机关对逮捕和逮捕后延长羁押期限问题的审批权，不具有中立性，并经常由于其倾向于刑事追诉而忽略了被羁押者的权利。从人类的基本宪政经验来看，能够担当控制公共权力使命，为个人权利提供司法救济的只有司法裁判机构，而不会是那种以惩治犯罪为己任的检察机关。真正负责司法授权、司法审查并提供司法救济的机构，几乎都是法官或者法院。或许，检察机关法律监督地位的存在，在相当程度上阻碍了中国司法审查机制的建立。

三、我国未决羁押制度之完善建议

考察了我国未决羁押制度的主要缺陷并对造成缺陷的原因加以分析之后，就不难提出完善这一制度的建议了。

(一)未决羁押与逮捕的分离

按照西方国家的法律，逮捕只是强制嫌疑人到案的一种措施，一般只会带来较短时间的人身监禁。在逮捕后法定的羁押期限结束后，司法警察或检察官必须毫不迟延地将嫌疑人送交法官或其他享有司法权的官员、机构，后者有权对羁押的理由进行全面的审查。逮捕与羁押是两个相互独立的程序。

2013年实施的新《刑事诉讼法》并未改变现行未决羁押不区分“逮捕”与“羁押”的现状。因此，笔者建议，在我国应将未决羁押与刑事拘留、逮捕加以分离，使未决羁押成为刑事拘留、逮捕后的专门诉讼阶段。将逮捕与未决羁押在程序上分离开来，法理依据是什么呢?这一问题可以从以下方面得到解释。首先，逮捕与羁押在法律上应成为两种不同的强制措施，不仅有不同的适用条件，而且在程序上可以受到两次独立审查的机会。这种双重审查机制的存在，可以使逮捕和羁押在授权方面受到更加完善的约束，防止权力的滥用。其次，出于侦查的需要，逮捕或拘留大多变成侦查活动的一部分，而不再经由司法官员的授权。但是，作为独立于逮捕的强制措施羁押，始终要受到严格的司法审查，这对于贯彻宪法上的司法听审原则，无疑是极为必要的。逮捕与羁押的分离可以确保安全与自由、侦查的效率与程序的正义得到合理的平衡。再次，对于逮捕和羁押所采取的双重司法审查，可以使逮捕、羁押的决定者与实施者在主体上产生分离。对于侦查官员而言，即使出于侦查的需要而不得不采取逮捕、羁押，也不得由负责侦查和起诉的机构作出决定，而必须由那些不承担刑事追诉职责的司法官员，通过发布许可令状的方式进行司法授权。这有利于防止刑事追诉权出于惩治犯罪的需要而任意限制公民自由，也有利于羁押连同羁押的期限、场所、程序、救济等一系列事项完全摆脱了警察、检察官的控制，减少程序违法现象的发生。

(二)未决羁押的法定理由

根据西方各国的法治经验，适用未决羁押措施除了要具有重大的犯罪嫌疑这一般条件以外，还必须具备两个特别的理由:(1)为提供程序上的保障所必要。具体来说，这种目的可以体现在三个方面:一是确保被告人及时到场或到庭;二是保证侦查机构顺利地收集犯罪证据，调查事实真相，从而为起诉作准备;三是为将来可能进行的刑罚执行活动提供必要的保证。(2)为防止发生新的危害社会行为所必需。构成这一羁押理由的根据，通常在于被告人有可能再犯新罪，继续危害证人、被害人，或者对整个社会具有极为严重的危险性。

为解决司法实践中对于羁押适用混乱的问题，2013年实施的新《刑事诉讼法》将“社会危险性”细化规定为:可能实施新的犯罪;有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险;可能毁灭、伪造、隐匿证据，干扰证人作证或者串供;可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复;企图自杀或者逃跑。另外，还将特定重罪以及特定被追诉人列入了逮捕事由，即对有证据证明有犯罪事实，可能判处10年有期徒刑以上刑罚的，或者可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的犯罪嫌疑人、被告人，应当予以逮捕。因此，笔者建议，我国实施羁押的基本要求不能仅仅因为嫌疑人、被告人涉嫌犯罪甚至涉嫌重大犯罪，还必须有“社会危险性”。另外，未决羁押的适用应贯彻比例性原则，应尽量适用于那些重大案件，简单案件应尽量少用。

(三)未决羁押的期限

一般来说，对于羁押期限，西方国家或根据诉讼阶段的不同，或按照被告人可能被判处的刑罚的轻重，或根据不同的羁押理由等，而有大体上较为明确的法律限定。至于如何控制未决羁押恣意延长、无限扩展的情况?目前，几乎所有西方国家都没有对未决羁押规定一个不可延长的最高期限，都允许司法官员对所谓的“最高羁押期限”加以延长，而且这种延长还可以反复进行，但每次延长都在程序上设置了较为严格的控制，如需要举行言辞听审，提供特别的延长理由，由较高审级的法院作出裁决等。这种对羁押延长程序的限制，在很大程度上弥补了羁押期限不够明确的实体性不足。

为避免羁押期限完全服从于侦查、预审等诉讼活动的需要，西方各国一般还将羁押期限与诉讼期限严格地加以分离。尤其是检警机构进行侦查的期限，由于不同案件的具体情况不同，经常具有较大的灵活性和机动性。一般说来，西方国家从法律上对侦查期限作出明确限定的并不多见。但是，羁押期限由于直接涉及到对嫌疑人、被告人人身自由的严重限制问题，加之这一期限由司法官员经司法程序来决定，而没有完全控制在检警机构手里，因此羁押期限并不会随着侦查、预审、审判等诉讼阶段的延长而无限地延长。很显然，羁押期限与诉讼期限的分离，是由羁押所受的司法控制程序的独立性所促成的。由于这种独立性的存在，诸如“侦查的需要”、“犯罪行为的重大”、“警察、检察官人手的不足”等方面的因素，不再成为延长羁押期限的正当理由，羁押也不再仅仅是国家刑事追诉机构开展侦查、起诉活动的工具。也正是由于这种司法审查程序具有独立性，嫌疑人、被告人不再处于协助国家追究犯罪的客体地位，其基本权利和自由也不再仅仅因为国家惩治犯罪的利益而受到任意的侵害。

2013年实施的新《刑事诉讼法》并未区分羁押期限与办案期限，对于羁押期限的延长也无明确的程序控制，办案机关仅凭办案需要来确定羁押期限的问题仍未得到改善。因此，笔者建议，我国可以在羁押期限上贯彻比例性原则，根据被羁押者可能判出的刑罚幅度明确设定最高羁押期限，并将整个诉讼过程中的最高羁押期限限定在可能判处的刑罚的三分之一范围之内。

(四)羁押的场所

嫌疑人、被告人被羁押的场所问题，直接涉及到负责限制公民人身自由的法律主体问题，也与嫌疑人、被告人“究竟控制在谁手里”这一敏感问题密切相关。假如在整个刑事诉讼过程中，尤其是在审判前的侦查阶段，嫌疑人、被告人始终被羁押在警察控制的看守所或拘留所中，那么，不论羁押的决定是由哪个机构作出的，他们都很难摆脱侦查的工具、刑事追诉的手段等命运。有受到警察、检察官的威胁、利诱、欺骗甚至刑讯的危险。正因为如此，几乎所有西方国家都对羁押场所的设置作出了明确的法律限制。一般情况下，在司法官员就羁押问题举行司法审查之前，嫌疑人被羁押在警察控制下的拘留所里;而在法官经过审查作出羁押决定之后，被告人则通常被羁押在监狱或其他不由警察、检察官控制的监禁场所里。这样，与逮捕和羁押的分离相适应，检警机构决定的监禁与司法机构决定的羁押，就分别在不同的场所来执行。其中，后一种羁押场所往往是在司法机构的监督下，由各国司法行政机构来加以管理和控制的。将逮捕后的监禁场所置于警察的控制之下，而在司法官员作出正式羁押决定之后，使监禁场所置于司法行政机构的管理之下，也就是使警察的拘留所与监狱在诉讼功能上相分离，这对于防止羁押权的滥用，减少刑讯逼供，确保被告人不受妨碍地行使防御权，都不失为一项有效的保障措施。

2013年实施的新《刑事诉讼法》要求逮捕后应立即将被逮捕人送看守所羁押，但这并不能防止非法取证等侵犯被羁押人基本人权的行为发生。因此，笔者建议，在我国应改革羁押场所制度，使受到刑事拘留的嫌疑人关押在公安机关控制下的看守所内，而那些受到逮捕和正式羁押的嫌疑人、被告人则应关押在司法行政机关控制下的监狱中。

(五)对未决羁押的司法救济

司法救济的实质，就在于使那些被剥夺人身自由的人，有机会将羁押的合法性问题提交给一个中立的法庭进行持续的审查，并在羁押不合法、不必要时尽快地获得释放。为防止未决羁押的滥用，西方国家普遍建立了旨在对羁押合法性进行持续审查的司法救济制度。具体为:被羁押者或者他的辩护人、近亲属，就羁押的合法性问题向法院提出申诉，法官在控辩双方同时参与下举行听证，并通过听取各方的意见，就羁押是否合法、羁押的理由是否依然存在、要不要继续羁押等问题，作出权威的裁决。这就保证了被羁押者向司法机构申请司法听审的机会，从而使羁押的合法性继续受到司法机构的审查和控制。被羁押者对羁押决定或羁押延长所提出的司法审查申请，属于典型的程序意义的司法救济。只有建立这种司法救济制度，被羁押者才能拥有并行使起程序意义上的诉权。［4］

2013年实施的新《刑事诉讼法》并未规定被羁押人请求复查羁押必要性或者申请取保候审的具体途径与程序，羁押救济难的问题仍未得到缓解。法律虽然规定检察机关对羁押必要性有复查的职责，却没有对检察机关启动复查的条件、期限等作出明确规定，导致实践中检察机关怠于履行此项职责。而且，法律没有赋予检察机关在羁押期限届满前能够因羁押之不必要而释放被羁押人的权力，只规定其有建议释放或者变更强制措施的权力，这种建议权在实践中难以发挥作用。因此，笔者建议，在我国应建立司法救济制度，将羁押的合法性问题提交给一个中立的法庭进行持续的审查，使被羁押者在受到刑事拘留、逮捕和正式羁押之后，随时可以向法院申请司法听审，并可以就法院的裁决提出上诉，甚至上诉到高级人民法院或最高人民法院，使得羁押的合法性和合宪性问题有专门的途径得到司法审查。

［1］ 张 穹．人民检察院刑事诉讼理论与实务［M］．北京:法律出版社，1997．

［2］ 王学林．公安机关办理刑事案件程序规定释义［M］．北京:群众出版社，1998:129．

［3］ 顾昂然．新中国的诉讼、仲裁和国家赔偿制度［M］．北京:法律出版社，1996:10．

［4］ 陈瑞华．未决羁押的法律控制——比较法角度的分析［J］．政法论坛，2001(4):97－110．