国际贸易中中国应对反补贴问题的现状与对策

吴 琛

（华东政法大学，上海 200042）

中国加入世界贸易组织以来，对外贸易持续快速增长，而与此同时遭遇的贸易摩擦也不断升级。除了传统的反倾销、保障措施、技术性贸易壁垒和绿色贸易壁垒以外，反补贴调查——这一原先并不对作为“非市场经济国家”的中国适用的贸易救济措施也逐渐为中国的各主要贸易伙伴所采用。截至2011年底，中国已经连续17年成为全球遭遇反倾销调查最多的国家，在反倾销领域积累了大量的理论研究和实践经验，而反补贴则是2004年以后才引起中国政府和学界重视的问题。为了应对日益严峻的反补贴形势，维护中国的贸易利益，我们必须对反补贴的法律问题加大研究力度。

一、中国目前面临的反补贴调查现状与特点

（一）中国目前面临的反补贴调查现状

2004年4月13日，加拿大边境服务署对原产于中国的烧烤架发起反补贴立案调查，成为中国遭受的第一起反补贴调查案件。此后，加拿大边境服务署又先后对原产于中国的碳钢和不锈钢紧固件、复合地板和铜制管件进行了反补贴调查。

2006年11月20日，美国商务部接受美国新页（NewPage）纸业集团向其提交的申请，对原产于中国的铜版纸进行反补贴和反倾销立案调查。这是美国自1991年以来首次对所谓的“非市场经济国家”发起反补贴调查，突破了美国1984年“乔治城钢铁案”确立的美国的反补贴法不适用于非市场经济国家的判例法规则。此后，美国先后对原产于中国的环状焊接碳素钢管、薄壁矩形钢管、复合编织袋、新充气工程机械轮胎、未加工橡胶磁等一系列产品提出反补贴和反倾销调查。

除了加拿大和美国，中国的其他贸易伙伴如欧盟、澳大利亚、日本、印度等均虎视眈眈，可以预见，在今后的国际贸易中，中国面临的反补贴压力将会空前巨大。中国如何调整外贸政策以及中国出口企业如何应对反补贴调查，已经成为亟待考量和解决的问题。

（二）中国遭遇的反补贴案件的特点

第一，对中国发起反补贴调查的主要是发达国家。截至2011年8月底，美国共对华提起反补贴调查29起，加拿大10起，澳大利亚3起，南非1起，印度1起，欧盟2起，墨西哥1起。[1]以上数据表明，目前对中国发起反补贴调查的大多是发达国家，他们希望通过对华采取反补贴措施取得胜诉判决使之成为判例，从而为今后的反补贴诉讼提供国内法依据。

第二，相对于中国遭遇的反倾销诉讼，反补贴案件数量较少，但是针对中国出口产品反补贴案件立案比例迅速增高。1995年至2006年，全球对华反倾销案件总量为539起，居世界第一。2004年全球反补贴案件数量为8起，针对中国的反补贴调查案件为3起，占全球总数的37.5%，2005年6起，针对中国的是1起，占16.7%，2006年3起，针对中国的为2起，占66.7%，2007年9起，针对中国的为8起，占88.9%。以上数据表明反补贴案件在总数上大大少于反倾销案件，但是针对中国的反补贴立案比例却不断升高。

第三，遭受反补贴调查的涉案产品比较集中，主要是贱金属及其制品，塑料、橡胶及其制品。[2]

第四，对华的反补贴和反倾销多为一并立案。反倾销和反补贴同时立案，会不合理地重复计算补贴收益，使中国企业遭受“双重打击”。

二、中国面临紧迫的反补贴形势的原因分析

第一，中国在入世时承诺遵守《SCM协定》，放弃了发展中国家享有过渡期的特殊待遇。根据中国《加入议定书》第10条规定，中国应通知WTO在其领土内给予或维持的、属《补贴与反补贴措施协定》（《SCM协定》）第一条含义内的、按具体产品划分的任何补贴，包括《SCM协定》第3条界定的补贴。所提供的信息应尽可能具体，并遵循《SCM协定》第25条所提及的关于补贴问卷的要求。即根据WTO透明度原则的要求，中国有义务向WTO成员国公布国内的补贴政策，以使他国能够评估贸易影响并了解所通知的补贴计划的运作情况。且中国在《加入议定书》第10条中明确承诺，中国对国有企业提供的补贴将被视为专项性补贴，中国应自加入时起取消这些规定；否则，其他成员国完全有理由根据SCM协定对中国出口产品征收反补贴税。根据中国的入世承诺，在面对反补贴问题时，中国并不享有《SCM协定》第27条规定的缓冲期，缺乏足够的时间和机会对补贴政策进行全面的清理和调整，这使得中国在反补贴调查中处于不利地位。

第二，中国的主要贸易伙伴纷纷调整反补贴政策，为对中国提起反补贴调查扫清法律依据上的障碍。2004年，加拿大开始修订针对非市场经济国家的反倾销和反补贴政策，将被调查的行业一律推定为市场导向性行业。[3]2005年7月，美国众议院议长宣布旨在对中国商品征收反补贴税的《美国贸易权利执行法案》以255票：168票获得通过，该法案将反补贴的适用范围扩大到中国等非市场经济国家。该法案虽还未经参议院通过，但发出的信号已经十分明确，可以预见，美国在未来与中国的贸易摩擦中，除了动用传统的反倾销、保障措施外，反补贴调查会被越来越多地运用到贸易救济中去。

第三，中国法律法规与WTO《补贴与反补贴措施协定》仍存在一定的冲突。长期以来，补贴一直是中国经济政策中的重要组成部分，中国加入WTO以后，根据《SCM协定》和透明度原则的要求，已经对补贴措施进行了清理和公布，但是中国无法一次性完全清理。在中国现存的补贴中，对于农业和国有企业进行的补贴较为突出，往往成为他国对中国产品提起反补贴调查的口实。2007年2月2日，美国就中国的补贴政策正式向WTO提出申诉，墨西哥随后加入，欧盟、日本、澳大利亚则以第三方的身份参与其中，此次申诉主要涉及中国有关补贴的法律、行政法规和规定，比如1999年国家税务总局《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》，2006年国家税务总局、发改委《外商投资项目采购国产设备退税管理试行办法》，2007年修改后的《企业所得税法》第25条与2004年《外商投资产业指导目录》第13条等等。

三、中国在国际贸易中应对反补贴措施的法律对策

（一）中国政府应根据WTO《SCM协定》调整补贴政策

中国目前仍存在大量的对特定产业、企业进行不规范的补贴的情形，其中许多是WTO明令禁止的补贴类型，如不改变目前一时一事一议一定的由行政主管部门任意决定对特定行业进行补贴的做法，中国将在国际贸易中授以他国对原产于中国的产品进行反补贴措施的口实。因此，中国政府亟须根据WTO《SCM协定》做出政策调整：进一步淡化政府在补贴相关领域的作用，更多地发挥行业组织的自律和自我发展功能。依据《SCM协定》的规定，政府实施的直接财政资助和任何形式的价格支持，才成为补贴。立足于中国实际，目前必须处理好政府与国有企业的关系。中国政府给予国有企业的大量补贴事实上构成《SCM协定》中的专向性补贴。政府在补贴领域的职能淡化以后，行业协会在反补贴中的重要作用就日益突出。《SCM协定》第11条规定，确定对任何被指控的补贴的存在、程度和影响的调查，应在收到国内产业或代表国内产业提出的书面申请后发起。这里的“国内产业代表”就是指的行业协会。韩国贸易协会在反补贴方面起到的作用值得中国借鉴。[4]

（二）制定完善的法律，规范各级政府的补贴行为

目前中国的确存在着名目繁多的补贴，而其中许多补贴是为WTO的《补贴与反补贴措施协定》明令禁止的。2006年4月，中国提交给WTO补贴与反补贴措施委员会的首份补贴通报中，提到了78种中央政府提供的补贴，而被中国主要贸易伙伴指责颇多的地方政府的补贴更是不计其数，这些补贴往往内容复杂、规范性不强、透明度不高，在国际贸易中对进口国的市场造成扰乱，成为他国对中国产品提起反补贴调查的“口实”。中国作为一个负责任的贸易大国，除了应进一步清理中国原有的与WTO的基本原则相悖的各项法律法规和政策以外，还应该制定完善的法律来规范各级政府的补贴行为。对于WTO《补贴与反补贴措施协定》中所规定的禁止性补贴（出口补贴和进口替代补贴），应该逐步取消；对于可申诉补贴，应根据《SCM协定》的规定，在数量和程度上严格控制，力求将从价补贴率控制在2%以内；而对于不可申诉补贴如科研与开发（R&D）补贴、扶贫补贴、环保补贴、非专项性补贴，则应该加大使用力度。目前，美国等国密切留意中国的补贴政策与法律规范，中国要想减少贸易纠纷，首先应该严于律己。

（三）积极应诉，运用WTO争端解决机制维护中国的正当贸易利益

在发展对外贸易过程中，国家之间出现贸易纠纷与摩擦，属于正常现象，中国是发展中国家，国内法制建设在很多方面仍不完善，遭到他国起诉难以避免，我们要以客观冷静的心态面对。随着中国在国际贸易中的参与程度越来越高，外国针对中国产品提出的反补贴调查也呈上升趋势，我们应该认真做好应诉准备，争取有利的结果，减少可能造成的损失。

第一，为了提高反补贴诉讼的胜诉率，中国应当建立统一的机构负责处理相关法律事务，有效保护国内受损产业。中国目前缺乏统一的机构处理反补贴诉讼的法律事务，在应对国外反补贴调查时常常处于被动地位。因此，中国目前迫切需要建立并完善产业损害调查和反补贴机构，只有拥有符合争端解决机制要求的机构，我们才能在反补贴诉讼中变不利为有利。

第二，一旦中国产品受到他国的反补贴立案调查，企业应积极应对，配合相关国家的调查取证工作。美国对于原产于中国的铜版纸进行反补贴调查的案例的终裁结果就充分说明了企业积极应诉的重要性。在该案中，一直积极应诉的金东纸业由初裁时的20.35%的反补贴税率降低至终裁的7.4%，而晨鸣纸业由于放弃诉讼，被征收的反补贴税率由初裁时的10.90%上升至终裁的44.25%。除了涉案企业以外，行业协会也应该最大限度地发挥配合调查、组织应诉的职能。

第三，认真研究WTO争端解决机制的程序，充分利用该程序维护中国的贸易利益。WTO的争端解决机制包括磋商程序、专家组程序、上诉程序、执行程序等，往往历时2～3年，并且一般不溯及既往，这对于被诉方无疑是有利的。中国政府和涉诉企业应该充分利用这段时间，在磋商过程中，应尽可能地要求对方提供充分、详细的起诉意见、理由及证据，以便被诉企业能够提出针对性的申辩。如果通过磋商仍无法解决争议，案件提交DSB进行调查裁决，我方应积极参与调查程序，及时调整诉讼策略，争取在诉讼中取得主动。另外，我们还可以借鉴美国等国应对反补贴调查时的相关经验，对于其中成功应诉的典型加大研究力度，分析取胜之匙。

第四，坚决抵制WTO成员方采取双重救济措施。上文分析中国面临的反补贴调查的特点时已经指出，一些国家采用“双反合并”的方式对中国企业进行“双重打击”，这种对同一出口产品的同一损害后果采取双重救济措施的做法是完全违反WTO反倾销和反补贴规则的。GATT在1994年增补的第6条第5款规定：在任何缔约方领土的产品进口至任何缔约方领土时，不得同时征收反倾销税和反补贴税，以弥补倾销或出口补贴所造成的相同情况。按照这一规则，如果某一进口产品同时存在倾销和补贴问题，那么对由于倾销或补贴造成的相同损害后果，进口成员方只能选择采取或征收反倾销税或反补贴税，而不得同时既征收反倾销税，又征收反补贴税。[5]因此，在中国产品遭到“双反合并”的调查时，中国企业应当在诉讼中据理力争，坚决抵制他国对中国的同一出口产品就同一损害后果采取双重救济措施。

[1]郭策.当前贸易摩擦的热点——反补贴及其在WTO的诉讼[EB/OL].http://gpj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/da/201111/20111107807 863.html，2012-12-10.

[2]秦玉娈，郭桂环.遭遇反补贴后的冷思考[J].河北师范大学学报，2008（1）.

[3]孙晓芳.国际金融危机下的反补贴态势与应对原则[J].沈阳工业大学学报，2009（3）.

[4]明洁.论《补贴与反补贴协定》及反补贴调查的应对措施[J].对外贸易，2008（2）.

[5]邓芳.美国对反补贴调查及我国对策建议[J].商业研究，2009（4）.