我国农村畜禽养殖污染防治中政府环境责任分析

刘 燕 刘 珊

（华中农业大学文法学院，湖北 武汉 430070）

随着农业产业结构的优化升级与现代化农业进程的推进，农村畜禽养殖业得到了快速发展，经历着从分散式农户饲养向集约化、规模化养殖方式的转变。然而规模化的畜禽养殖却给农村生态环境带来了巨大压力，大量畜禽粪便的集中排放不仅污染了农村的水体、土壤与空气质量，还严重威胁着农村居民的生命健康与安全。农村畜禽养殖污染是农业面源污染的主要来源，防治农村畜禽养殖污染要发挥政府的积极引导作用，不断提高政府在农村环境保护中的责任意识。

一、政府环境责任的界定

《人类环境宣言》第2条指出：保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。我国《环境保护法》第16条规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指出要加快发展循环农业，加大力度防治农业面源污染。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出地方各级人民政府要增强环境忧患意识和做好环保工作的责任意识，结合社会主义新农村建设加强农村环境保护。由此可见，治理环境污染特别是农村环境污染，保护和改善环境是政府义不容辞的责任。

政府环境责任是指环境法律所规定的政府在保护环境方面所应尽的职责以及政府因违反该职责而承担的环境法律责任[1]。这里的政府指的是狭义的政府即行政机关，环境行政机关的不作为或不恰当履行环境职责就会使政府环境责任实现的有效性不足，政府环境责任存在缺陷从而使政府在环境保护领域出现失灵现象，最终没有达到国家与社会公众原先所设定的期望。为了有效地保护和改善农村环境，必须增强政府在农村环境保护领域的公信力与执行力，通过不断提高政府环境管理的能力与环境公共服务的能力来完善政府环境责任，保障环境法与环境保护工作的有效实施。作为中央政府要关注宏观战略与规划，诸如环境保护与经济建设的平衡协调发展、实现环境公平与正义、保护公民环境权利、对地方政府环境责任的监督等等；作为地方政府要关注具体环境事项的执行力度，诸如保护本行政区域的环境质量、加强本行政区域的环境监管、实现本行政区域的环境公平与正义等等[2]。特别是在保护农村环境方面，尤其要发挥乡、镇级政府的主导作用，在农民广泛参与的前提下有效治理农村环境污染，保障农民在健康舒适的环境里生活的权利。

二、政府对农村畜禽养殖污染防治的现状

（一）农村畜禽养殖场分布不合理

畜禽养殖场应建立在通风、采光、交通便利、远离污染源的地方，并且要和居民区保持一定的距离。农村畜禽养殖场规模大小不一且分布广泛分散，没有实施统一的规划与布局，规模化畜禽养殖场的建设还没有完全纳入严格统一的审批管理程序，规模以下的养殖专业户包括分散经营的农户还没有纳入常规化的审批管理体系，农村畜禽养殖场的规划与布局没有从整体上实现科学化的合理分布[3]。许多小型畜禽养殖场由于缺乏政府政策上与技术上的引导，仅从自身经济利益与饲养方便的角度出发，把畜禽养殖场建设在农田边、水塘边、农民房屋附近，在空间布局上分布散乱，畜禽饲养过程中产生的粪便、污水、恶臭随意排放污染了周围的水源与土壤，影响了农村居民正常的生产与生活，造成农村生态环境的污染与破坏。政府对农村畜禽养殖场进行整体规划与布局的重要性与紧迫性缺乏认识，使得政府在防治农村畜禽养殖污染上责任感与执行力不强。

（二）农村畜禽养殖污染防治措施不配套

农村大多数畜禽养殖场是粗放式经营，环境资源消耗量高，污染破坏性大，而经济收益却不高。为了节约成本获取更大的利润，有的畜禽养殖场在建立的时候没有同时建设污染防治设施，畜禽粪便无法经过无害化处理实现合理有效的利用，畜禽污水没有经过设备处理直接排入水塘、河道等水体中，畜禽恶臭也没有经过处理从而无法达到畜禽养殖业恶臭污染物排放标准，给周围农村居民的生命与健康带来威胁。即使有的养殖场在建设的时候配置了化粪池、沼气池等设备，对畜禽养殖废弃物进行堆肥、发酵、脱氧等技术处理，但规模化的养殖使得原先配置的污染处理设施无法容纳不断增加的畜禽污染物，防治措施的不完整与不配套使得农村畜禽养殖污染没有达到有效的治理与实现综合化与循环化的利用。

（三）环境影响评价与“三同时”制度执行率低

政府对农村畜禽养殖污染的防治涉及到多个职能部门，畜牧兽医行政管理部门对畜牧业实施监督管理，其主要职责是鼓励和支持集约化、规模化畜禽养殖，促进畜禽养殖业的健康持续发展，而防治畜禽养殖污染和实现畜禽废弃物的资源化利用不是该部门的主要职责；农业行政管理部门主要负责畜禽养殖业的产业布局与合理规划，至于防治畜禽养殖污染也不是该部门的主要职责；环境保护行政管理部门对畜禽养殖污染的防治实施监督管理，但把治理环境污染的重点放在城市，把防治畜禽养殖污染的关注点放在城市规模化畜禽养殖场上，而对农村畜禽养殖业快速发展造成的农村环境污染治理力度不够，农村畜禽养殖污染防治没有专门的部门来负责，涉及畜禽养殖的环境影响评价制度、污染防治设施与畜禽养殖场同时设计、同时施工、同时使用的制度没有得到切实有效的贯彻执行[4]。

三、农村畜禽养殖污染防治政府环境责任的不足

（一）政府对农村畜禽养殖污染防治的重视程度不够

农村畜禽养殖业的发展可以促进农村经济的繁荣和农民收入的增加，分布在广大农村各个乡、镇的规模化畜禽养殖场和规模以下的畜禽养殖户对农村经济的发展做出了贡献，地方政府重农村经济发展，轻农村环境保护。在绩效考核的驱动下，地方政府片面看重眼前的经济利益，没有意识到在农村畜禽养殖污染防治方面所应承担的环境责任。长期以来对农村畜禽养殖污染的防治没有给予足够的重视，使得农村环境遭到畜禽废弃物的污染与破坏，农民在舒适安全的环境里生活的权利没有得到维护与保障。虽然我国法律对新建、改建、扩建的规模化畜禽养殖场进行规制，要求按环境保护法律、法规对建设项目进行环境影响评价和办理相关审批手续，但是有些地方政府环境行政主管部门对本区域内的农村畜禽养殖户监管力度和手段不够，体现出对农村畜禽养殖污染防治工作重视程度不够。

（二）政府对农村畜禽养殖污染防治的监管不到位

我国政府环境管理机构从中央到地方的设置呈递减趋势，即中央政府设置的环境管理机构数量较多、规模较大、环保监测装备较先进、环保专业人才较充裕，而在地方设置的环境管理机构数量较少、规模较小、环保监测设备较落后、环保专业人才缺乏，地方政府环境执法能力较中央政府薄弱[5]。特别是乡、镇级的地方政府很多没有建立专门的环保机构，甚至没有配置环境监测设备和专业的环保人员，基层政府在农村环境监管上力量相当薄弱。目前我国农村的畜禽养殖业处在从分散式的饲养向集约型饲养的转变阶段，规模化的畜禽养殖场占养殖总量的比例不高，农村仍以大量小规模的畜禽养殖方式为主。国家环保总局出台的《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》所规制的是规模化畜禽养殖场，对于规模以下的畜禽养殖户由于无法可依很难对其实施监管。

（三）政府对农村畜禽养殖污染防治的宣传不深入

农村畜禽养殖污染是农业面源污染的主要来源，对畜禽养殖污染的防治需要调动全社会的力量，努力营造政府引导、养殖户自律、全民参与监督的社会氛围。由于政府对农村畜禽养殖污染防治的宣传力度不够，广大畜禽养殖户对畜禽养殖污染的危害性与严重性认识不足，对畜禽养殖法律法规的规定也是一知半解，有的甚至宁愿被罚款也不愿采取措施治理畜禽养殖污染，足以说明有些畜禽养殖户环保意识不强甚至缺乏。政府在支持鼓励农村畜禽养殖业发展实现经济利益的同时还要加强污染防治的宣传力度，在循环经济的理念下引导农村畜禽养殖业的有序发展。

四、农村畜禽养殖污染防治政府环境责任的完善

（一）转变政府防治畜禽养殖污染的理念

在农村畜禽养殖污染防治上，政府不仅要加强环境管理责任，还要加强提供环境公共服务的责任，同时要兼顾农村经济发展与环境保护的平衡协调关系，推进环境公平与正义从而保障农民环境权益的实现。各级政府尤其是乡、镇级政府要重视农村畜禽养殖污染防治工作，在制定本区域畜禽养殖业发展规划时要同步制定畜禽养殖污染防治计划，对畜禽废弃物的处理坚持减量化、再利用、资源化的原则，并根据本地的实际情况积极探索畜禽废弃物综合利用与循环化的途径与方式，通过政府的有效管理、畜禽养殖企业的积极治理与农村居民的广泛参与，实现农村畜禽养殖污染防治的多元化效益。政府在监管农村规模化畜禽养殖场的同时也不可忽视规模以下畜禽养殖对农村环境造成的污染与破坏，在防治步骤上优先解决污染范围广、破坏性大的养殖区域，同时对规模以下区域进行环境监测与污染数据采集，及时掌握畜禽养殖污染环境的信息以便采取相关风险预防措施[6]。各级政府有关部门在农村畜禽养殖污染防治工作上要加强协调与密切合作，通过整合各部门的资源优势实现畜禽养殖污染防治的综合整体性效应，严格落实政府的环境责任。

（二）完善农村畜禽养殖污染防治法律法规

农村畜禽养殖污染防治是农村环境保护的重要内容，我国《环境保护法》中没有畜禽养殖污染防治的具体内容，为了增强农村畜禽养殖污染防治的法律效力与强制执行力，应该在《环境保护法》中明确农村畜禽养殖污染防治的法律地位与原则性规定，为进一步细化农村畜禽养殖污染防治的具体内容提供法律保障[7]。2001年国家环保总局出台的《畜禽养殖污染防治管理办法》将规模化畜禽养殖场纳入监管的范围，但法律层次较低且对畜禽粪便排放标准没有统一的规定，在实际操作过程中指导性不强。规模化畜禽养殖场是农村畜禽养殖业发展的最终趋势，但现阶段还存在大量规模以下的养殖专业户和养殖散户，由于养殖散户饲养数量非常少且有足够的土地容纳畜禽粪便，相对而言对农村环境影响较小，而大量养殖专业户集中饲养畜禽产生的废弃物对农村环境的污染不亚于规模化的畜禽养殖场。政府应该充分结合农村畜禽养殖业发展的现状与污染防治的特点，尽快出台《畜禽养殖污染防治条例》，对不同规模的畜禽养殖户实现分类管理，继续完善畜禽废弃物排放的立法技术标准，对农村畜禽养殖污染实现科学合理的防治。

（三）加强政府对农村畜禽养殖户的监管力度

政府环境行政主管部门要根据《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》等规定对农村规模化畜禽养殖场实施监管，严格执行环境影响评价和“三同时”制度、排污申报登记制度、超标准排污收费制度、限期治理制度等，对不积极履行环境职责的政府主管人员依法追究法律责任，以此确保环境法律制度的有效执行[8]。在不断完善农村畜禽养殖污染防治法律法规的基础上，将规模以下的养殖专业户纳入监管范围后要积极引导，将无序布局与防治设施简陋的养殖专业户整合成集约化养殖小区，集中统一建设畜禽养殖场所和污染防治设施，为政府环境行政主管部门对农村畜禽养殖户实施监管提供便利。政府相关部门要定期对农村畜禽养殖户的污染物排放状况进行环境检测与数据统计，形成畜禽养殖环境报告后要及时向广大农村居民公开环境信息，保障农民的环境知情权是调动其参与农村环境保护的前提。

（四）深化政府对农村畜禽养殖污染防治的宣传

政府在加强对农村畜禽养殖户监管的同时要更加注重提供环境公共服务，通过对农村畜禽养殖污染防治的积极引导与广泛宣传，提高畜禽养殖户防治污染和保护农村环境的自觉性，增强农村居民对畜禽养殖污染危害性与严重性的认知水平，形成政府引导、畜禽养殖户自律、农村居民积极参与的良好社会氛围。乡、镇级政府要增强农村环境保护意识，对本区域的畜禽养殖业发展与环境保护进行综合决策与规划，加强对农村畜禽养殖户政策扶持的宣传力度，通过财政补贴与税费减免等措施增强畜禽养殖污染防治的成效。政府要充分利用广播、电视、报刊栏、科技信息交流会等形式深化对畜禽养殖科学知识的普及与污染防治技术的推广，帮助农村畜禽养殖户能够及时获得相关信息进行科学养殖，鼓励畜禽养殖户自觉参与污染防治计划，推动农村畜禽养殖业的持续健康发展。

五、结语

政府在农村畜禽养殖污染防治和保护农村资源环境中发挥着重要的作用，政府环境责任的贯彻落实关系到农村畜禽养殖污染防治的成效，政府在农村环境保护方面不积极履行环境责任甚至逃避环境责任是农村环境污染问题得不到有效解决的主要根源。因此，在农村畜禽养殖污染防治中，要不断完善政府的环境责任，通过政府的积极作为有效履行环境职责，合理解决农村畜禽养殖污染问题。

[1] 蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全[J].河北法学，2008（3）:17-25.

[2] 张建伟.关于政府环境责任科学设定的若干思考[J].中国人口·资源与环境，2008，18（1）:193-196.

[3] 侯永顺，李雁.我国畜禽养殖业污染防治及有关问题的探讨[J].中国畜牧杂志，2005，41（6）:53-54.

[4] 李远，单正军等.我国畜禽养殖业的环境影响与管理政策初探[J].中国生态农业学报，2002（6）:136-138.

[5] 胡双发，王国平.政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析[J].贵州社会科学，2008（5）:91-96.

[6] 叶素成.我国畜禽养殖业污染现状及防治建议[J].当代畜牧，2007（11）:52-53.

[7] 华春雨，唐尚军.浅析我国农村畜牧业污染现状与防治对策[J].法制与社会，2009（4）:287-288.

[8] 唐兆民.我国农村畜禽养殖对环境污染现状与防治的研究[J].环境科技，2011（6）:130-133.