妥善处置土地征用群体性事件的机制研究

冯晓霞

（邢台学院，河北 邢台 054001）

近年来，伴随着我国城市规模的扩张以及城市更新的进行，对土地的需求越来越大，随之而来的是大量的土地征用行为。而在土地征用过程中，由于违规征地、暴力征地、补偿不到位等原因，导致征地过程中各种冲突和矛盾日益突出，出现大量因为征地问题而引起的群体性事件，并且大有愈演愈烈的趋势，这一现象对于社会稳定，经济发展都有着重要影响，因此如何预防和妥善处置土地征用群体性事件，也是现在国家发展中面临的一个重要问题。

一、土地征用群体性事件的不良影响

土地征用群体性事件的影响具有双重性，一方面，群体性事件的发生有助于暴露一些潜在的社会问题和矛盾，使党和政府能及时发现问题，进而推动社会变革、改进工作作风，另一方面，土地征用群体性事件对社会稳定的影响作用也是是巨大的、相当严重的，可以说其消极方面大于积极方面。

（一）土地征用群体性事件对社会经济的不良影响。

1、影响事发当地的经济秩序。在土地征用群体性事件中，往往会出现一些围堵政府、阻塞交通等极端行为，并且由于事件参与人员多，以及相互间的鼓动、模仿，具有极强的负面作用，对当地的正常的经营、生产活动造成破坏，进而会让一些外地投资者，对当地投资环境的稳定性信心不足，影响当地招商及长远经济发展。

2、造成财产损失和人员伤亡。在土地征用群体性事件中，往往出现一些暴力行为，通常会造成财产和人员的损害，对经济造成一定影响。如2008年甘肃陇南事件中，砸烧房屋110间，车辆22辆，市委大院各单位办公设施及其他损失共计503万元，市纪委、市直机关工委、市档案局等机关单位办公设施及文件资料大部分被砸坏烧毁。[1]

3、处置事件需大量资金投入。群体性事件不仅导致直接性的财产损失和人员伤亡，而且在日常工作中还需要大量的防治资金投入，用以预防可能发生的群体性事件，在群体性事件出现后解决过程中也需要大量经费的投入，这些资金的投入都直接导致了公共财政的损失和消耗。

（二）土地征用群体性事件对政治稳定的不良影响。

群体性事件对政治稳定的影响也是非常大的。群体性事件具有极强的蔓延性和煽动性，如果处理不及时，很容易使事件规模迅速扩大，并引起一系列连锁反应，这就会使原有的政治秩序的稳定性受到影响，执政党和行政职能部门的形象遭到破坏，削弱了能够凝聚人心的政府公信力，阻碍了重大政策的执行，甚至可能被敌对势力所利用，产生难以预料的甚至是灾难性的后果，从根本上破坏安定团结的局面。[2]

（三）土地征用群体性事件对社会秩序的不良影响。

良好的社会秩序是构建和谐社会、经济得以健康发展的重要条件，但是在土地征用群体性事件中，失地农民为了解决问题，便会采取一些堵、围、打、砸的极端行为，这些行为的出现会使当地群众原本正常的社会生活发生变化，对正常的社会秩序产生严重的负面影响，导致当地社会生活处于无序的混乱状态，社会和谐也就无从谈起。

二、土地征用群体性事件的诱因

通过对近几年因土地征用而引发的群体性事件进行分析、总结，土地征用群体性事件发生的诱因主要有以下几方面：

1、征地补偿和安置标准偏低。一方面，由于我国现行的相关法规对征用土地的补偿标准只有笼统的规定，具体标准并不确定，因此在实际执行过程中，政府或单位往往在法定范围内，压低征地补偿费用，失地农民的预期希望得不到满足，而土地经有偿使用后，农民对低价征用，高价出让出现强烈不满，进而发生群体性事件。浙江省上虞市百官镇梁家山村的土地，政府拍卖时价格上升到100多万元一亩，而农户的征地补偿安置费只有2.5万元一亩。据浙江省农调队调查，只有6.8%的农户对此表示满意，有22%的农户认为补偿标准严重偏低，53.2%的农户认为偏低。[3]另一方面，有部分农村基层组织为了获得高额利益，不严格征地程序，向农民隐瞒补偿真相，高标准补偿到村，低标准补偿到户，这种违法行为一经泄露，自然引起失地农民的不满。在9·21广东乌坎事件中，村民委员会就是在当地村民不知情的情况下陆续转让3200亩农用土地，卖地款项达7亿多元人民币，而补偿每户只有550元，期间村民代表上访数十次无果，最终引发该群体性事件。

2、失地农民难以维持长远生计。随着城镇化规模的不断扩大,土地的征用已经成为发展的必然要求,随之而来的,是大量失地农民的养老、就业等基本生存问题演化成的社会问题,对于失地农民最主要的安置方式是一次性发放安置补助费,然后由农民自谋职业。但是,在现实中,由于多数农民缺乏劳动技能和文化素养,造成在择业竞争中的劣势地位,使得一些想要就业的农民,很难选择到合适职业,从而选择“坐吃山空”,还有些人由于不会合理支配资金,使补偿款很快“挥霍一空”之后的生活陷入困境。农民的就业和养老未从根本上得以解决，这些原因都是引起农民群体性事件的一个诱因。

3、土地增值收益分配和管理混乱。征地补偿费用存在增值收益分配和管理混乱的问题，部分村组织对征地补偿费用收支账目和对农户的补偿分配不公开，在分配过程中，方案不公开、程序不透明，甚至出现私分、截留、挪用拖欠征地补偿费的现象，农民失去赖以生存的土地，但是又不能得到应有的补偿，常常引发农民的不满和上访。

4、征地行为不规范。征地不规范行为主要表现为：一、未批先征。这种现象在现实中大量存在，一些用地单位在尚未取得主管部门颁发的用地批准文书之前，就已经开始征地行为，并自行确定征地补偿标准和失地农民安置办法等事项。如：2004在国土资源部开始严厉整改全国土地资源的背景下，浙江东阳顶风圈地，一些没有经过国土部门审核的草签协议，让吴山村乃至整个白云街道的村民付出了沉重的代价。[4]这一起发生在浙江东阳的圈地事件就和征地行为的不规范有直接的关系。二是擅自出让。部分农村集体组织擅自将土地使用权出让、转让或出租用于非农业建设，征地事项的公告流于形式，甚至根本就不公告，失地农民对土地补偿方式、补偿金额、人员安置方案等事关自己切身利益的重要事项根本就不清楚。

三、应对土地征用群体性事件的对策

1、健全法律体系，完善征地补偿机制。征地补偿问题是土地征用群体性事件的核心问题,只有从根本上解决这一问题,才能避免土地征用群体性事件的不断出现,这就要求必须完善我国的相关法律规范，使征地补偿的模式、数额、方法等问题有明确、具体的法律依据，只有这样才能让农民直接分享农村开发带来的财富增值，农民满意了群体性事件也就不存在了。[5]

2、着力构建失地农民长效保障机制。土地被征用后，失地农民的长远生计问题应得到各级政府的高度重视，建立起保障农民生存的长效机制。通过政策调控为失地农民缴纳养老保险、医疗保险，将被征地人员纳入城镇就业体系，帮助其进行岗位培训、给予一定公益性岗位，如：招收失地农民从事街道卫生维护、绿化管养等公益性服务工作，解决失地农民的后顾之忧。

3、加强监督规范土地收益管理机制。 加强政府监督，土地收益如何分配是征地问题的关键环节，其中政府应切实发挥其职能作用，建立健全对土地出让金收支情况的定期和不定期监督检查制度，可通过设立专门机构对土地收益的分配、使用和管理进行监督，防止国有土地资产收益流失，以及缺少监督和制衡而出现违法和腐败现象；加强社会监督，鼓励社会各界加强对征地收益分配的监督，特别是失地农民群体的监督举报，对举报反映的问题应依据职责及时认真调查、核实和处理。

4、规范征地行为，完善征地程序机制。征地程序是征地制度的重要组成部分，首先，应完善征地程序，征地过程中要严格按照政策法规规定的程序进行，对于一些非法征地、未批先征等行为一经发现严肃处理，绝不姑息，杜绝类似行为的再次发生。其次，切实落实征地公告制度。让土地所有权人享有充分的参与权、知情权，对于土地的赔偿，人员的安置等与自身息息相关的问题能提出自己的意见，这样使农民的诉求得到最大限度的实现。

[1]预防与处置群体性事件党政干部读本[M].人民日报出版社.2009.70.

[2]宋宝安、于天琪.我国群体性事件的根源与影响[J].吉林大学社会科学学报，2010（05）

[3]浙江省农调队.浙江“失土农民”的调查与思考[R].2002.09

[4]浙江东阳圈地调查[EB/OL].http://www.21cbh.com/HTML/2004-4-8/14848.htm/2004-04-08

[5]张千帆.农村征地制度亟须改革[J].村委主任.2010(23)