服务型政府视角下的中央与地方关系研究

殷丰收

（南开大学周恩来政府管理学院 行政管理系，天津 300071）

服务型政府职能的界定，不仅需要对政府与社会、市场三者关系进行梳理，还需要对政府内部权利和义务进行明确的说明，明晰中央政府与地方政府职能划分的黄金分割点，尽量减小因权责不明而导致在决策传导和执行过程中的能量损耗，实现政府整体行政效率的最大化。当前，我国已经进入了社会转型的关键期，深化行政体制改革已经成为迫在眉睫的重要历史任务，而认清中央与地方关系的现状，发现问题，协调矛盾，才能促进社会的持续发展。

一、历史上中国的中央与地方关系

中华文明是世界文明发展史上少有的，在没有强大外力威胁下自然发育形成的、拥有强力中央集权的文明，自古就有地方必须绝对服从中央的传统，这种中央与地方关系的好处显而易见，有利于促进民族融合、国家统一、抵御外敌等，使中国成为地区内唯一的强大帝国。这种模式的坏处也十分明显，如内部利益不易协调，地区间差异使得中央的政策无法得到贯彻，在中央对地方缺乏有效管制的时候，就会产生全国性的乱局等。在我国建国后改革开放前，中央与地方关系大体上维持了这种地方对中央绝对服从的模式，表现为中央高度集权，地方自主权和发言权较小，即便有部分权力下放，但仍有权责不明、缺乏科学性以及临时性较强等特点。改革开放后一段时期，中央将部分经济权利和政策制定权下方地方，但分权仍然缺乏法律和制度保障，从而有了“有权不用，过期作废”的说法。分权过于盲目，为了分权而分权，导致中央在这一时期宏观调控能力变弱，最终造成了经济和社会发展的地区间差异迅速拉大、城乡发展不平衡、人与自然关系恶化等后果。

二、当前中央与地方关系存在的问题

（一）政府层级设置过多

1.市管县缺乏法律依据

《中华人民共和国宪法》第三十条规定，我国地方行政管理层级共包括省(包括自治区、直辖市、特别行政区等)、县(包括自治县、旗、自治旗、市辖区、特区、林区、县级市等)、乡(镇、民族乡等)三级。而在实际行政运作中，却又在省与县之间加入了“市”这一级别。市虽然在名义上是受省委托进行管理，但省几乎不再过问，市在实际上是县的上级。市管县的体制来源于长期的行政实践，其前身是省级政府派出机关——行署对县的管理。随着各地撤地建市的进程，而将行署这一虚制层级由虚变实。这种情况不仅在中国历史上并不多见，在世界范围内也少有先例。国务院曾批准青岛、徐州、唐山等46 个城市为“较大的市”，在这些市的范围内有条件也有必要实行市管县的行政体制，在其他较小的地级市管辖范围内，有的只管辖四五个县，根本不存在市管县的必要性和合理性。可见，在全国范围内实行的“市管县”体制，有悖于宪法精神，缺乏存在的法律依据。

2.市管县缺乏科学性

（1）大量的理论研究和实践证实，行政组织每多出来一个层级，层级之间的信息传递环节就会相应增多，信息失真率就会呈几何系数增长。由于政府管理层级设置过多，导致了自下而上的信息传导失真和自上而下的政策执行过程不可避免地出现偏差。

（2）按照我国一贯的“一级政权，一级财政”的原则，由于市这一级政权的存在，政府财政相应的也多出一级。政府层级设置越多，财政压力越大。同时，一级政府的出现，也使人员的编制同样得到扩大，出现了人员冗杂，人浮于事的情况。

（二）中央与地方权责划分不清晰、不科学

1.职能划分不清晰。我国宪法仅仅对中央与地方职权进行了原则性的粗略划分，对于许多具体的事物在法律上并没有明显的管理界线，什么样的权力需要下放，下放的权力有没有制度保障，都是悬而未决的问题，职责同构问题严重。这就使得政府角色在一些领域缺位，又在另一些领域越位。中央与地方互相踩界管理的现象经常发生，中央对地方事务的干预较为随意。

2.财权与事责不统一。中央对地方的控制主要依靠对地方财政的控制和对地方人事升迁的决定权。而财权又是行政运行的根本。根据国家统计年鉴数据，自1994年分税制改革以来，中央财政收入大幅增多，占比增大，中央财政支出占比却逐年缩小，至2008年，仅为地方财政支出的四分之一，财权与事权匹配不平衡，地方严重依赖中央的财政转移支付。

（三）缺乏民主监督

1.缺乏行之有效的监督体系。地方政府官员的升迁依赖于上级管理部门的调动，地方政府只对上级负责，对不对民众负责，则依赖于官员的“良心”。这是不健康的制度设计。

2.中央靠财权人权，地方靠精英。中央主要依靠掌握财权和人事权力管控地方。地方政府在长期的经济社会管理过程中，只有有效地发展地方经济，代表本地区的权益，有效地满足地方人民的需要，才能获得在本地区的权威，从而对地方长官的升迁带来好处。正因为这种政绩导向型的执政理念存在，使得地方政府获得了与地方精英形成的天然联盟，只有通过地方政府，中央政府的政策才能获得良好的贯彻施行。因此地方在于中央对话的时候，并非没有筹码，而是为了保护地方利益，不管是合理的利益还是不合理的地方保护主义行为，都会在地方精英联盟的支持下，具有了选择性执行甚至是否执行中央政策的权力。

三、服务型政府的纵向职能体系

以往我们对于中央与地方关系的理解总是停留在非此即彼的、狭隘的“零和博弈”思维里。而社会总是在向前发展的，社会进步与经济发展，实际上是在增加可使用的权力资源总量，也就是说，服务型政府鼓励中央与地方实现互利双赢，让双方的权力资源都获得增长。只有首先摒弃这种你争我夺的思维，才能促进纵向职能体系的健康运行。

中央与地方权力资源总量的双双增长，并不意味着双方的权力比重没有划分，我们需要对双方相对于对方的权力大小进行“黄金分割”。

（一）法、日两国的改革经验

日本与法国都是实质上的高度集权单一制国家，行政和财政制度的设计也十分精细，这在特殊时期对于国家的统一和地方的发展起到过促进作用，但中央高度集权的体制也给两个国家也带来了许多负面效应，如过分的中央干预会导致地方无所适从；过于频繁的监督和直接管理极大的提高了行政成本，降低了行政效率；寻租行为不仅没有减少反而因为管理头绪过多，出现了许多中央与地方都没有监管到的空隙而变得更加普遍；过于强调整齐划一，使得人、财、权和信息集中于中央，地方积贫积弱，缺乏发展的积极性等。这与中国的情况十分类似。日本在二十世纪经济泡沫破灭后，开始了分权改革，而法国在密特朗上台之后，以《权力下放法案》的颁布为起点，在法国掀起了地方分权改革运动。

地方分权是现代政府改革的普遍趋势，即使是具有集权传统的日本和法国，也开始思考分权为社会进步带来的可能性。将所有权利集中于中央政府的做法很难获得经济社会的持续发展。哈耶克在谈到这个问题的时候说道，我们假设有一个全知全能的中央政府，但在“扩展社会”当中，信息的数量已经超过了任何一个个体的感知极限，现代社会建立在广泛的对“分立的知识的运用”之上，一旦意识到这一点，我们建立宏伟的全能政府的目标就是不可实现的。因此我国中央与地方的权力划分，无疑还是要继续向为地方扩权的方向前进。

（二）改革的可借鉴模式

第一种是以民主化强化中央权威和合法性，在地方实行高度自治。即以美国为范本，采用西式民主选举的方式确定中央政府的合法性，再通过法律约束使地方政府服从于中央政府的指导和监督；在地方以地方人民代表大会对地方政府进行有力的监督；地方政府的人事任命由地方人代会来决定。中央政府对地方政府的地区利益性指导需要经过严格的法律程序来审议通过，中央与地方的职权划分通过全国人代会与地方人代会的商议解决，等。这种方案的核心在于依靠民主选举来确定中央政府的权威，而非对财政和人事资源的控制。人民代表大会是中央与地方政府职能的调节者。

第二种是完善中央政府对财政、人事和意识形态的控制，以此节制地方政府的行为，权力下放的同时要责任下放，不能“重分配，轻管理”。发挥中央在涉及全民的服务领域的作用，如义务教育、社会保障等，减少中央政府对地方微观事务的管理，对于决策权力“该取消垂直管理的取消、该下放的权力下放、该整合机构的整合，”充分发挥中央和地方两个积极性，改善和加强宏观管理。

1.将地方性事务的决定权下放地方，如减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少中央与地方部门间的职责交叉和分散，尽量减少不必要的垂直管理；

2.中央的事权需要委托给地方来施行，对地方政府职责内的工作予以科学评估，并作为政绩的重要组成部分完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，相应加强财政、审计监督；

3.引入第三方机构协调具体的中央与地方的职权冲突，而这一机构的协调依据为经过人代会审议通过的原则性法律。

由此可见，第二种模式更符合我国的需要。“简政放权、清晰边界、合理分工、权责一致、拥有法治保障、提高行政效能”是处理中央与地方关系的最终目标。在此过程中，并不应该以损害中央的权威和对地方的调控能力为代价。因此中央依靠财权和人事权力控制地方，就显得十分必要了。只有对稀缺资源的控制才能对地方的地方保护主义倾向和分离倾向进行有效控制。而地方政府与当地精英组成联盟，也是地方政府发展当地经济的重要内在推动力，在处理中地关系时没有必要否定这种联盟。通过以上政策的调剂，可以提高国家的凝聚力，保护领土完整和社会稳定，减小地区间差异，促进公共服务均等化，避免地方政府成为基于地方产权的具有足够经济力量抗衡中央的政治经济实体。民主化协调中央与地方关系正是缺乏以上优点。

[1]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京：人民大学出版社，200.22.

[2]马国贤,吴利群.试论市场经济下的政府职能[J].财政研究，1999,（5）.