社会管理转型期的社区工作者队伍建设

朱 雯，史文锐，贺 明

(中共北京市朝阳区委党校，北京 100164)

随着中国现代化进程的不断加快，融入全球化程度的不断加深，我国经济体制深刻变革，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会结构深刻变动，我国政府的社会管理模式进入了具有历史意义的转型期，社区和社区工作者已经成为我国社会建设和社会管理的主战场和主力军。加强社区工作者队伍建设，对于构建和谐社会，密切党群关系，维护社会稳定，进一步巩固和加强党的执政地位和执政基础，具有十分现实和深远的重要意义。

一、中国社会管理模式的历史性转型

新中国成立后，我国确立了计划经济体制。在社会管理上，实行的是“单位办社会”的管理理念和以“单位制”为核心和主导的社会管理体制，即国家通过每个具体的“单位”如工厂、商店、学校、机关等，全面主导和管理人们的社会生活。在“单位制”体制下，各个单位都不同程度地具有经济、政治、文化、社会等多重功能，如同一个小社会，个人日常生活空间的方方面面、生老病死的全过程都由单位来组织和管理。在这种体制下，城市的基层组织如居委会只处于拾遗补缺的辅助地位［1］。

改革开放以来，伴随着社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，城市社会结构和社会组织方式也发生了重要变化，突出体现在:多种经济成分出现，如个体、私营经济的发展，以及待业青年和失业人员的产生等，导致城市居民中“单位”外人员数量不断增加;计划经济向市场经济的全面转变，越来越多的单位受市场竞争压力影响及经济利益驱动，开始将原来承担的一定的社会管理职能外移;就业形势的变化和户籍制等制度的弱化，人口流动性大大增强，大量农村务工人员流向城市。这些重要变化逐步推动了社会管理体制的变化，即原来一切由单位负责的社会管理体制在逐步弱化并最终走向解体，而原来处于从属地位的基层社区组织的作用逐步加强。特别是随着我国经济成分、社会结构、社会组织形式和就业方式的日益多样化，我国的社会成员逐渐从单位人变成社会人、社区人，人们越来越多地依靠社会化服务和社区，而不是仅仅依靠单位来解决个人生活需求问题。社区在社会生活领域已经实际担当起履行社会管理职能的主要角色［2］。

在制度安排层面，党的十六届四中全会明确提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。党的十六届六中全会对社会主义和谐社会建设做出了战略部署，其中对完善社会管理做出了专门安排，包括:建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能;推进社区建设，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接，政府依法行政和居民依法自治良性互动;健全社会组织，增强服务社会功能;形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾;完善应急管理体制机制，有效应对各种风险;建设宏大的社会工作人才队伍等。党的十八大在此基础上进一步提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。把“法治保障”纳入到社会管理体制中来，标志着我国以社区制为主导的社会管理体制建设开始迈向制度化轨道。

二、社区和社区工作者已经成为当前我国社会建设与管理的主战场和主力军

随着社会管理体制的转型，城市管理重心逐步下移，社区承接了许多过去由政府承担的服务职能和企业剥离出来的社会职能，社区承担的社会工作越来越繁重，范围越来越大。2012年，笔者对北京市朝阳区的五个社区开展了调研。调研显示，目前北京市城市社区管理体制一般有社区党委、社区居委会、社区服务站三套人马，被称之为社区“三驾”马车。社区党委有32项工作项目，社区居委会设立了共建协调、安全民调、社区救助、民情民意、社区环境、社区公共事业发展等六大委员会，承担了80项居民自治工作;社区服务站设置了人口计生、公共卫生、社会福利、劳动保障、社区治安、公共文化、综合事务窗口等七个方面100项工作。社区和社区工作者队伍已经成为社会建设与管理的主战场和主力军。概括起来，社区和社区工作者承担的职能大致可以分为七大类。

一是为民服务。主要体现在为社区居民各方面的生活需求提供服务和资源，包括生活服务、医疗卫生康复服务、文化教育服务、咨询服务、综合治理和司法调解服务、便民利民服务等。社区通过服务为居民的生活提供各种便利条件，为驻区单位创造良好的工作环境，使他们意识到社区利益与他们的自身利益密切相连，从而达到社会整合的目的。

二是扶贫济困救助。主要体现在发动组织本社区的力量，以现金、物质、劳务、志愿服务等多种形式，为社区的弱势群体，如因家庭生活极度贫困的、丧失劳动能力不能从事劳动获得劳动报酬维持生活的、遭受突发事故伤害影响其生活的、伤残人员、疾病影响身体健康需要医疗的、长期失业人员等等，提供直接和间接的帮助。

三是共建协调。主要体现在开展与驻区社会单位的共建协调，资源共享、共驻共建。整合社区资源，满足社区成员的物质和精神需要，融洽社区和谐的人际关系，增强社区居民对社区的亲和力和归属感，同时为驻地单位提供各种社会服务，形成双赢互动局面。

四是文化教育。主要体现在开展大量有益的社区文化娱乐、体育活动，促进人们相互交往与互动，提高社区居民的参与意识，开展思想道德教育和人文素养教育，促进社区的繁荣与发展。

五是排查化解矛盾。主要体现在通过开展大量细致的宣传动员和思想政治工作，落实政府的各项决策，解决居民的各种矛盾和问题，维护社区稳定。

六是维护安全稳定。主要体现在通过教育引导辖区居民遵守社会规范，做好两劳帮教安置人员和社区矫正工作，维护社会秩序。

七是社会监督。主要体现在社区居民对社区自身日常工作的监督，以及社区居民和社区对政府部门及其派出机构工作的监督，增强社区组织效率，真正做到为民、务实、规范、清廉。

从上述调研了解的情况看，社区工作的内容可谓包罗万象，如同一个“小政府”，职责不可谓不重。在我国实施构建社会主义和谐社会重大战略、加快推进社会主义现代化建设的新阶段，加强和谐社区建设，人是根本、也是决定性因素。当前，我国大量社会需求来源于基层，大量社会问题产生在基层，大量社会矛盾根源在基层。履行国家和各级政府赋予的管理职责，满足民众对社会服务的新要求，都需要由社区工作者来实现。因此，如何破解发展难题，努力建设一支政治可靠、群众信赖、素质过硬、工作得力的社区干部队伍，在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用;在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用;在维护社会稳定、为人民群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用，真正成为整合社会资源、调动社会力量、协调社会关系、发现和解决社会问题、恢复社会功能、促进社会和谐发展的主力军，既是当前加强社区建设需要解决的现实紧迫问题，也是关乎和谐社会建设、我国社会主义事业长远发展的全局性重大战略性命题。

三、社区工作者队伍建设存在的问题①

① 广义上的社区工作者包括各种各样直接为社区居民群众提供各种社会服务的人员，如社区党组织成员、社区居委会成员、社区服务站成员、社区协管员、社区聘用工作人员、社区志愿者等。狭义上的社区工作者是指直接为居民提供专业化服务的专业人员，简称社区专职工作者。本文所述社区工作者队伍建设指狭义上的社区工作者。本文所提出的当前社区工作者队伍建设存在的问题，除专门引用外，均根据调研数据及情况分析。

社区建设与管理需要专门化、职业化、规范化、相对稳定的社区工作者队伍。从调研情况看，虽然在社区工作者队伍建设方面，取得了一定成绩，也形成了比较规范和完善的制度，但与他们承担的繁重任务相比、与不断增长的社会需求相比，还存在着不少现实难题。

一是社区性质模糊不清带来社区工作者身份不明确。社区属于居民自治组织，但从目前运行情况看，多数社区组织行政化倾向明显，不仅要承接各级政府及政府各部门下派的任务，而且社区组织人选和经费主要也是由上级委派选任和拨给;街道办与社区的指导与被指导关系，实际上变成了领导与被领导的关系，社区更多地充当了政府“脚”的角色。在这种情况下，社区工作者的身份亦难以明确。在我们调研的5个社区中，98%的社区干部既不是公务员、事业单位人员，也不是企业员工，职业身份很不明确［3］。

二是人员编制数量有限，远远不能满足社区承担的日益繁重的工作任务的需要。如前文所述，社区目前承担的工作量很大，特别是随着社会问题不断增多和社会矛盾日益复杂，以及居民个人意识的强化，社区工作的难度不断增大。调研反映，各社区的专职工作者基本处于超负荷工作状态，在应对各种情况之间疲于奔命。调研的5个社区共有18800余户，只配备了60名专职工作者，“人手不够”是大家普遍感受很深的问题。

三是专业化素质能力不高。社区工作者大多没有受过系统的专门训练，大多不具备专业社会工作的知识背景。在调研的5个社区60名专职工作者中，拥有初级以上职称的只有11人，多数社会工作者职业素质和专业水平有限。同时，在招聘的大学生社工中，真正的社会工作专业毕业的学生非常少。

四是待遇低，年轻人流动频繁，队伍难稳定。一方面，社区专职工作者收入普遍低于北京市平均水平，社会地位不高，“干着公务员的活，拿着低保的工资”是挂在嘴边的口头禅;另一方面，由于收入低，大学生流动频繁，社区工作岗位对大学生的唯一吸引力就是北京户口，一旦三年服务期满，大多数大学生都选择另谋职业，社区工作者队伍难以保持相对稳定，也影响了社区工作专业化能力的提升。一项关于“北京大学生社工现状调查报告”的结果显示，待遇保障不够完善、成长路径不明确，是受访者反映比较集中的问题。68．9%的大学生社工认为自己的薪酬待遇、奖惩措施、社会福利未被落实;91．8%的受访者希望“完善制度，居站职能分开，发挥大学生社工优势”［4］。

五是培训机制不健全。调研的社区中，只有社区领导干部有机会参加各种培训与学习交流，同时，这些培训普遍针对性、有效性不强;而普通专职工作者基本没有机会参加各种培训及学习交流，无法进行正常的继续教育。这种现状影响了社区干部队伍整体专业素质的提高，也限制了他们通过学习培训，考取相关资格、评定相关职称，进而提高自身专业能力和物质待遇的发展空间，导致了工作积极性、主动性不强，职业自豪感不高等问题。

四、加强社区工作者队伍建设的对策

一是要充分认识加强社区工作者队伍建设在社会管理转型中的重要意义。当前，随着改革进入攻坚期，我国的社会管理和社区治理正面临着更加复杂的社会背景和新问题、新矛盾和新风险。解决社会管理中复杂多变的矛盾和问题，考验着我们党和政府的执政能力。社区工作者队伍建设在社区建设、社会管理中居于核心地位，发挥着基础性的重要作用。改善和创新社会管理，实现社会管理顺利转型，必须紧紧抓住社区工作者队伍建设这个关键，把社区工作者队伍建设作为一项长期的战略任务抓紧抓好，充分体现政府的主导作用。

二是根据居民人口数量和承担任务难度增大的实际，调整社区干部配置标准，适当增加社区干部人员编制，解决干部数量与承担的工作任务不匹配的问题。鉴于街道办事处在现实工作中很多情况下只是上传下达的现实，可考虑压缩街道办人员编制，补充社区人员不足。同时，通过多种渠道，加大对社区的财力、物力支持，提高社区工作者的物质待遇，稳定人心，提高凝聚力。

三是进一步拓宽社区工作者队伍选拔、任用的渠道。以公开公平公正、平等竞争择优为导向，以社会化招聘、契约化管理、专业化培训、职业化运作为方向，建立专职制、聘用制、派遣制、项目制、委托制等多种选拔用人机制，逐步引入竞争机制，扩大居民社区选举的参与面，规范和完善按需设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理等管理环节，做到人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低，形成优秀人才脱颖而出的用人环境，把一批素质高、文化程度高、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才充实到社区队伍中。

四是大力加强社区工作者素质能力培训。社区承担的不同功能决定了社区工作者必须具备良好的专业素养，社区工作者的素质直接关系到社区工作的健康发展。因此，培训一支专业化、职业化、高素质的社区工作者队伍是构建和谐社区的现实需要。可采取对在职人员的集中培训与专项培训相结合方式，充分依托高校等各类社会资源优势，通过实习培训、上岗培训、证书培训、知识更新培训等方式，对社区工作者进行规范化、有针对性的专业培训，提高广大社区工作者社会管理和服务的能力。同时，应积极创造条件，支持鼓励他们参加学历教育和社会工作职称考试，使社区工作者普遍具备基本的社会工作专业知识。

五是建立完善社区工作者队伍激励机制。坚持精神奖励和物质奖励相结合，进一步树立典型，激励广大社区工作者的工作热情和积极性。保证他们的社会地位和经济待遇，促使他们更好地开展社会工作。应通过采取学历、资历、资格、业绩、岗位、专业职称等多种指标相结合的方案，设置多层次、多类型的社工职业成长阶梯，使社区干部特别是年轻大学生清晰成长路径，看到发展希望。

［1］雷洁琼．转型中的城市基层社区组织［M］．北京:北京大学出版社，2001:4．

［2］王青山．社区建设与发展读本［M］．北京:中共中央党校出版社，2001:23－25．

［3］王建军．社区管理的理论与方法［M］．成都:四川大学出版社，2008:30－36．

［4］大学生社工遭遇“水土不服”［N］．中国教育报，2011－11－28．