浅谈个人所得税的改革思路

邹海钢

(山东商业职业技术学院，山东 济南 250103)

一、我国现行个人所得税的基本情况及显现的弊端

个人所得税是以个人(自然人)取得的各项应税所得为征税对象所征收的一种税。随着人们收入的不断增加和经济社会的快速发展，个人所得税收入在整个税收收入中的比重也会有所增加，其重要性会逐步增强。这样有利于其更好地发挥调节收入公平分配的职能，这是其他税种所无法替代的。

世界各国的个人所得税制大体可分为三种类型:分类所得税制、综合所得税制和混合所得税制。这三种税制各有所长，各国可根据本国具体情况选择、运用。目前世界上大多数国家采用的都是综合税制，综合税制以年而非月为纳税时间单元，以家庭而非个人为纳税单位，要求纳税人就其全年全部所得，在减除了法定的生计扣除额和可扣除费用后，适用超额累进税率或比例税率征税。对工薪阶层来说，领工资同时就由企业扣缴了个人所得税，但领工资时的纳税只是企业对员工个人所得税的预扣代缴，每个纳税年度的个人所得税自主申报才是正式纳税，对发工资时已预扣的个人所得税多退少补。

目前我国实行的是分类征收模式，其主要情况大体如下:

(一)我国现行的分类征收模式难以体现税负公平

现行个人所得税实行分类征收制度。分类征收模式，即将个人取得的各项所得划分为11项，分别适用不同的费用扣除规定、不同的税率和不同的计税方法。实行分类征收制度，可以广泛采用源泉扣缴办法，加强源泉监管，简化纳税流程，方便征纳双方。同时，还可以对不同所得实行不同的征税方法，便于体现国家的政策。

这种模式普遍采用源泉课征，虽然可以控制税源，减少税款的流失，节省征收成本，但不能很好体现公平原则，不能很好地发挥该税种调节个人收入分配的作用。家庭是社会的细胞，是经济活动的最小单元，是全体家庭成员收入共享、支出共负的财务共同体。征收个人所得税的主要目的是调节贫富差距，但贫富差距并非来自个人收入，而是来自家庭收入，因为家庭贫富与劳动者所扶养的家庭人口数有关。所以征收个人所得税必须考虑家庭负担，让家庭负担重的人少交税，让家庭负担轻的人多交税，人均收入水平相同即生活水平相当的家庭税负也相同，以确保低收入家庭生活必需品开支。

举一个例子:假定张三家为3口之家，只有张三一人就业，月工资是10500元，他要养活3口人，人均3500元，但他需要交纳个税:(10500－3500)×20% －555=845元;比如李四家同为3口之家，3人都有工作，每人月工资3500元，也就是人均3500元，按照现行个人所得税法规定他们都不需要纳税。这就是目前税制的弊端，都是3口之家，家庭总收入相等，都是10500元，也就意味着其生活水平相当，张三家每月要缴纳845元的个人所得税而李四家却不纳税。这样仅一年的税负差异则达到:845×12=10140元，这是一个不小的影响。所以，这种税制模式不能全面衡量纳税人的真实纳税能力，也不利于拓宽税基，容易导致税负不公，很难体现公平合理的原则。

(二)税率形式较为繁琐

分类所得税制一般采用比例税率，综合所得税制通常采用累进税制。比例税率计算简便，便于实行源泉扣缴;累进税率可以合理调节收入分配、体现社会公平。我国现行个人所得税根据各类个人所得的不同性质和特点，将这两种形式的税率都应用于个人所得税制度中。其中，采用累进税率的具体包括:工资、薪金所得;个体工商户的生产经营所得、对企事业单位的承包、承租经营所得;另外对于劳务报酬所得还有加成征收的规定。适用比例税率的具体包括:稿酬所得、劳务报酬所得、特许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得和其他所得等均适用20%的比例税率;而对于稿酬所得则在征收20%税率基础上减征30%。

宽税基、累进税率是个人所得税调节收入分配功能充分发挥的两个核心因素。税率设计过于繁琐、多样化不利于个人所得税制度社会公平职能的充分发挥，简化税率结构，推行综合课税制度及累进税类，有利于拓宽税基，体现公平职能，应是税制改革的趋势，因此税率设计时应考虑家庭因素。

(三)征收方式较为单一

个人所得税的征收方式，有源泉扣缴和纳税人自行申报纳税两种。对于纳税人的绝大部分的收入形式，一般都采用源泉扣缴的征税方式，并同时规定了代扣代缴义务人的责任和义务。自行申报纳税的纳税义务人仅限于下列情况，具体包括:自2006年1月1日起，年所得12万元以上的;从中国境内两处或者两处以上取得工资、薪金所得的;从中国境外取得所得的;取得应税所得没有扣缴义务人的;国务院规定的其他情形。上述五种情况下要求纳税人到主管税务机关主动纳税申报。

在当今时代，在多处及取得不同类型收入的情况并不鲜见，对于税务机关而言，全面掌握纳税人个人的全部收入状况并非易事，因此，现在主要采用的是源泉扣缴的征收方法。源泉扣缴为主一方面说明我国税收征管水平不够完善，缺乏对纳税人收入信息的全面有效的监管，缺少与银行、证券、房产登记机构、公安、企业等相关部门的沟通，难以做到对税源的全方位征收监管;另一方面也说明纳税人纳税意识还较淡薄，只有在缺少源泉扣缴征收的情况下，才考虑进行个人纳税申报，由于对偷漏税情况处罚较轻及纳税申报缺乏约束，进行个人纳税申报者并不理想，因此需要加大税法及相关税收政策的宣传力度。

二、个税改革应体现公平原则，起到调节收入分配的作用

个人所得税在取得财政收入的同时，更应强调其公平原则。税收公平是指对所有的纳税人都平等相待，具体来说是指税收负担分配应均等、合理。在当今构建和谐社会的进程中，更要加强税收的公平职能，如何在实现高效率的前提下尽可能实现社会的公平正义，是社会发展过程中要实现的目标。

税收公平包括普遍原则和平等原则两方面。所谓普遍原则是指对征税管辖区内的所有法人和自然人都进行征税，即所有负有纳税义务的人都纳税。当然，这不排除给予某些特殊的纳税人以减免税的照顾。平等原则是指国家征税的比例或数额应与纳税人的负担能力相对应。具体来讲，包括横向公平、纵向公平。对所得相同的纳税人征收相同的税收，即所谓“横向公平”;“纵向公平”是指对所得不同的纳税人征收不同的税额，即所得多者多征税，所得少者少征税，无所得者不征税。因此，对个人所得税而言，更应突出其公平原则，即对高收入者应加强税收征管，以起到调节收入分配的作用，而对于低收入者，应适当降低其税负。

基尼系数是衡量贫富差距的一个重要指标，这个指标现在已经超过了临界值，这也说明收入差距悬殊问题是现在社会必须要解决的一个问题，而个人所得税的作用不容忽视。从收入分配的角度来看，所谓个人收入分配差距的扩大，最终要体现在家庭收入差距扩大上。因此，应把对家庭行为的调节作为调节经济和社会行为的基本点。

再来举一个例子:假定张先生家为4口之家，只有张先生一人就业，需要赡养老人并抚养一个小孩，同时张先生的配偶没有任何经济来源，假定其月工资是6000元，他要养活4口人，人均1500元，但他需要交纳个人所得税:(6000－3500)×10% －105=145元;比如李先生月工资也是6000元，但其单独生活，没有家庭上的负担，需缴纳的个人所得税也是145元。很明显张先生的家庭负担要比李先生大得多，差异已十分明显。按照税收的公平原则，在考虑两人的纳税情况时应区别对待，张先生的纳税应考虑其家庭负担情况，其费用扣除额应该大于李先生。但是，在我国现行的个人所得税税法中没有考虑到这一差异，只是以个人为计税单位进行扣除，没有确定纳税人的真实纳税能力，这就在客观上造成了税负不公的状况。

三、对我国个人所得税改革的几点建议

(一)近期来看，应注意实行分类征收与综合征收相结合的税制结构，长远来看，为体现税负公平，个人所得税征收应以家庭为单位征收，建议以年为纳税时间段，逐步推行纳税申报制度

近期来看，应注意实行分类征收与综合征收相结合的税制结构。该税制模式兼有综合模式与分类模式的特点，既可较好地解决分类税制存在的税负不公问题，又可根据特定的政策目标对个别所得项目实施区别对待。具体实行可采取如下措施:可考虑地区经济发展水平的差异逐步推行实施，比如对于北京、上海、广东这几个经济发达地区，即人均收入相对靠前的几个地区，先进行综合征收模式的试点，并逐步普及推行个人所得税的纳税申报制度，并考虑以家庭为单位进行征税，这里应强调推行综合征收模式的税收负担并不意味着要高于分类征收模式的税收负担，应从整体上保证税收负担的相对稳定，但具体到不同家庭，情况会有所不同，这主要是个人所得税税负公平的考虑。为更好地完成分类向综合征收的转变，可以适当调低税率，提高税前的扣除标准，以使纳税人的税收负担不致增加，从而保证纳税人进行税收申报的积极性。对于欠发达地区，可考虑仍适用原税制，待时机成熟后再推开。

长远来看，为体现税负公平，个人所得税征收应以家庭为单位征收，逐步推行纳税申报制度，应考虑以年度为纳税时间段来进行，这样基本保证了一个家庭最基本的消费、生活需求，免除了月度征收的繁琐。当然，这也需要税务机关征管水平的提高，同时意味着税务机关征税成本的增加，更需要纳税人纳税意识的增强。

(二)在个人所得税改革过程中，应注意简化税制结构

为更好地完成现行分类征收制度向综合征收的转变，可以适当调低税率。考虑到不同家庭的特殊情况，充分照顾到相对生活困难家庭的实际负担现实，不妨设定一个家庭人均收入的临界点，对于人均收入低于这个临界点的家庭免予征收个人所得税，而不必考虑这类家庭的某个人的收入情况，毕竟人均收入才是这个家庭的实际生活水平及现状。对于负担较重的家庭，应提高税前的扣除标准，以使纳税人的税收负担不致增加，从而保证纳税人进行税收申报的积极性。

在混合征收的模式下，对于综合课征的累进税率，可以减少税率级数，不妨暂时减少至4级税率，即考虑实行3%、10%、20%、30%的四级超额累进税制，对于综合征收模式可考虑先在经济发达地区进行试点;而对于经济相对欠发达地区或是人均收入偏低的广大农村地区，也就是对于不便于实行综合征收或实行综合征收有困难的地区，可考虑仍适用分类征收的方法，暂时保持原税法规定。

(三)加强对高收入者的税收征管力度，重视对财产性收入的征管措施，增强财政收支的透明度

高收入人群掌握社会大部分财富，在市场竞争中获取更多机会，而我国现行税制中缺少对财产性收入的征管措施，因此一方面要加大征税力度，防止偷漏税，另一方面应考虑开征财产税和遗产税，以利于实现社会公平，促进社会收入分配的公正合理，使收入两极分化的现状得到减轻。从现实情况看，高收入人群负担能力较强，但是交税没有相应增加，不能体现量能纳税原则，也没有有效发挥税收调节收入分配功能。接着来分析征税对不同收入人群的影响:高收人人群可支配收入较多，征税不会大幅减少高收入人群消费和投资;同时如果对低收入人群减少税收或加大转移支付，因为其可支配收入低，他们会更多消费和投资，进而可以增加总需求。总体来看，加大对高收人人群征税力度，同时减轻低收入人群税负，有利于经济增长。

从税收制度的长期建设来看，个人申报是基础，代扣代缴是手段，重点监管是关键。应加强对高收入阶层收入监管，将高收人人群列入重点监管对象是关键。个人所得税由于需要从每一个人收入中征收，征税工作量大，难以实时监管，以代扣代缴为主要征收手段，但针对高收入人群，可以重点监管，确保高收入人群个人所得税交纳。目前应下大力气健全和完善征管配套措施:尽快实现银行、房地产登记机构及税务部门之间的信息共享;在个人存款实名制度的基础上，对个人金融资产、房地产以及汽车等重要消费品也实行实名登记制度;建立健全居民个人的纳税信用体系，增强税务部门获取经济往来和相关收入信息的能力等。

从长期的财政制度的完善来看，增加政府财政支出的透明度，使纳税人成为国家的主人是增强纳税意识的重要手段。政府的财政活动应该被置于纳税人的监督之下，政府的财政支出的信息应做到及时向社会民众公开，并注意听取公民对财政资金使用方向的意见，使财政资金确实能够为民众提供更好地满足大家需要的公共产品。另外，我国应借鉴国外的做法，加强税法宣传力度，构建“赏罚分明”的纳税机制，在全社会形成尊重纳税人的氛围，激励公民主动纳税，实现纳税人从内心认同相关税收政策，支持纳税、自动报税。

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