创新社区服务视角下的公益性社会组织探究

顾丹瑞

（江南大学，江苏无锡214122）

社区作为居民生活的社会共同体而存在，包含地域、人口、组织结构和文化。社区服务作为现代社区最基础也是最重要的社会功能，是指在政府和政策的支持下，根据居民的需求，由专门的机构提供福利性、公益性的服务。民政部1987年首次提出社区服务的概念，社区服务建设在此后的30年取得了较大的发展。随着社会转型、政府职能的转变，传统单一的“单位制”、“街居制”社区服务管理模式开始暴露各种弊端，已不能满足社会进步的需要，社会管理主体逐渐呈现多元化趋势。公益性社会组织开始参与社会管理，并在弥补政府部门职能缺失，激发公民的公益意识，满足社会需求等方面发挥着不可替代的作用。

一、公益性社会组织参与社区服务的原因

现代管理学之父彼得·德鲁克在其著作《下一个社会的管理》中指出：“创新的目的是有效利用资源、提高生产力、创造价值，旨在促进经济和社会的和谐发展。”在过去“强政府、弱社会”的格局下，社会民间组织无法介入社区服务。创新社会社区管理，势必要改变传统的社会管理体制，给予第三部门发展的空间。积极促进公益性社会组织参与社区服务，其原因主要有以下三个方面。

（一）我国社会体制转型与社区改革为公益性社会组织的发展提供空间和机会。计划经济体制形成的“强政府、弱社会”格局所造成的过度行政化，使得社区服务和自治功能弱化。在社区改革并未全面推广前，政府几乎承担了所有的社会管理职能，然而有限的资源不能满足社会经济等方面层出不穷的问题，导致政府在某些方面的“管理缺失”，职能权限混乱不明、社区服务人员专业化程度不够等问题日益突显，社区服务效率和水平较低，无法实现社区服务的供给，不能满足居民需求。随着社会主义市场经济体制的发展，政府的部分职能开始转变，社会福利和服务职能向社区转移，社区成为社会福利化的主要场所。20世纪90年代起，由福利与经济相结合的社区服务政策逐步转为社区建设政策，其目的在于促进社区发展与生活水平的提高。政府在社会管理方面的职能分离，为公益性社会组织的发展提供了机会，它们开始在社区服务等公共管理领域崭露头角，社会管理与服务从单一主体向多元主体发展。政府又通过购买服务、公益孵化培育、项目竞标等方式，扩大公益性社会组织发展的空间，社会管理逐渐形成政府、市场、社会的“金三角”结构，社会组织得到生存与发展的机会，在社会公共服务事务中相继涌现。

（二）公益性社会组织自身独特的优势有利于完善社区服务与发展。公益性社会组织发挥自身独特的优势，进入公共服务领域，将打破“全能政府”管理一切事务的局面。其优势在于：一是非盈利的服务性质。在社区服务中，组织宗旨和目的是为了促进居民和社区的发展，提升公民公益和社会意识，有别于商业运作的服务，是不以盈利为目的的公益类公共服务活动，进而在提供服务的过程中能有效避免因追求自身利益最大化所带来的不足，保障服务能覆盖到不同阶层的群众，满足大众多元化的需求。二是独立的服务角色。公益性社会组织是独立于政府、市场的第三部门，是立足于社会发展，应公共服务需求而出现的第三方组织。根据“委托政府”理论，政府将不能有效进行管理的公共事务交予社会组织，通过出资购买服务的方式与其进行合作。由此可见，社会组织并不是依附于政府，维护政府利益，而是作为独立的角色，利用自身的优势与政府共同管理公共事业，以弥补传统社区服务的行政化和官僚化。同时在服务过程中，由于受到群众的监督、政府的评估考核，社会组织必须提供高效的服务来维护自己的利益。三是大众参与的服务方式。目前社会组织主要是以项目运作为载体提供服务的，例如通过社区需求调研，针对各年龄、阶层人群的特征，开展不同的服务项目与活动，一方面积极鼓励大众参与社区活动，另一方面又立足于社区，吸纳有效的人力资源，招募社区中有技能与热情的居民作为志愿者，培养居民的社会服务意识和公益意识，鼓励他们关注自己的生活环境，一起管理和服务社区。

（三）政策扶持和社会支持促使公益性社会组织进入社区参与服务。随着体制转型，在相关政策的扶持和社会环境的支持下，我国的社会组织茁壮成长。十六大以来，党中央对社会组织发展、建设与管理工作日益重视，在十六届六中全会上提出：“要健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。”十七大报告提出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，重视社会组织建设与管理”。[4]作为全国改革试点城市的深圳、上海、广东等地，近些年不断创新社会组织管理体制，加大对社会组织的支持力度，配套相关扶持政策，建立起社区社会组织的新构架。

二、公益性社会组织参与社区服务的特色

随着政府职能转变与社会公共管理体制改革，以及公民志愿服务精神的提升，越来越多的非营利性社会组织蓬勃发展。作为以非盈利为宗旨，以服务大众为目的的新兴组织，公益性社会组织在参与社区服务、托管社区项目的过程中彰显出区别于政府行政管理和服务的特色。

（一）开拓公益性社会组织培育与成长的新途径。为了能有效改善社区服务水平，对参与服务的社会组织必须进行严格挑选与培育。目前社会组织参与社区服务的模式主要是独立运作、机构合作和政府购买服务。例如在政府部门与国内外机构的支持下成立的上海浦东公益组织发展中心，利用“公益组织孵化器”和“公益创投”等模式，对小型公益组织进行培育和挑选。服务项目以公开招投标的方式，通过公益组织间的市场竞争，最后将社区托管权和资金交予适合的社会组织进行服务。这是一种新型的“政社合作”模式，通过政府购买服务的方式，挑选专业的服务组织，为社区提供有效的服务，同时建立完善的评估机制，由社区以及第三方机构进行监督和评估，防止机构出现服务的低效率与低水平现象。

（二）社区服务供给与需求模式的多元化。在我国，学者们对社区服务的供给模式一直存在争议，主要集中在服务提供者和服务对象的范围和定位上。有的学者认为，社区服务性质是属于公益性和福利性的，服务对象是特殊群体和弱势群体，如老年人、残疾人、贫困者等，因此应由政府来承担主要职责。还有一种复合式供给模式，将前两种观点结合，认为社区服务性质包含公益性和商业性，并由全社会共同参与、承担责任。从目前社区服务现状来看，偏向于复合式供给模式，即由政府引导鼓励，提供大部分资金支持，社会组织负责运行和实施项目，社区居民参与合作的模式。社区服务的主体从单一的政府推向社会力量共同参与，责任也由社会各方共同承担。在服务需求供给类型上，采用无偿福利与有偿盈利相结合，既有面对特殊群体的福利服务，也有面对社区全体居民的公益服务，更有针对有需求人群开设的商业服务，社区服务供给模式和需求机制向着多元化的方向发展。

（三）有效整合社区内部志愿资源。获得托管权的社会组织是连接政府和社区居民的中介桥梁，除了政府的资金支持作为开展服务的重要保障外，社区居民的积极响应、广泛参与也是社区服务得以顺利有效实施的重要因素。服务组织会根据社区的实际情况进行调研，针对不同群体的需求，实施不同的服务项目，以项目化的方式运作。在这些项目中有效利用非正式资源，建立社区内部志愿者网络，具体来说可分为三种类型：一是根据服务项目的设计和居民的兴趣，招募志愿服务者，挖掘出有服务热情的居民资源，建立志愿者队伍；二是建立同类型的服务对象自助组织，即把有同等需求的人们集合在一起相互交流，互帮互助；三是将有技能的居民发动起来，成立社区应急小组、特殊技能服务小组等。通过这种方式积极组织居民，鼓励居民的参与，充分有效地利用社区人力资源，减轻政府的负担。

三、公益性社会组织参与社区服务的作用

公益性社会组织作为独立于政府、市场的第三部门，在社会体制改革与环境支持下应运而生，并以独特的优势参与到公共事务管理与服务中，在构建完善的公共服务体系方面有着不可替代的作用。从社区建设与发展来看，它的作用主要体现在以下三个方面。

（一）引入市场竞争机制，避免垄断化带来的低效率、资源无效率配置。从社会组织角度来看，在“强政府、弱社会”的模式下，政府的控制与管理深入到社会生活各个方面，导致社会组织发展的外部环境很不成熟，缺乏支持。对于目前大多数未改革的社区来说，行政化和体制化仍然偏重，政府下派的街道办事处和社区中的居委会带有浓重的行政管理色彩。在这种情况下，管理机构缺乏市场竞争意识，公共服务效率难以确保和提高，资源不能得到有效配置。在公益组织的新培育模式中，例如公益孵化器和公益创投，则是有效地引入市场机制，将服务项目进行公开招投标，通过对比不同组织的条件，选择最合适的公益机构承担托管职责，并且社区和第三方机构会定期进行服务效果的考评和评鉴。通过竞争、评估的方式，使得服务机构有竞争压力与意识，以此不断提升服务品质。

（二）减轻政府财政压力，实现多渠道的资金募集。在资金投入和服务经费方面强调多渠道筹集，采用社会多渠道化的办法筹集资金，缓解财政压力，减少政府投入，实现“社区服务社会化”。目前，公益性组织的资金已不再全部由政府来承担，而是逐渐扩大非政府的资金投入份额，如寻求企业的赞助，社会个人和基金会的捐赠，机构自身的运营收入等。如2011年上海屋里厢社区服务中心的非政府资金来源已占到21.57%。[7]公益性社会组织通过与企业、基金会在社区环保、健康、扶贫等项目上合作，不仅可以争取到服务经费，减轻政府的财政压力，还能与企业、基金会建立长期的志愿服务关系，实现共赢。这种多渠道募集资金的方式，一方面可缓解组织的财政压力，减少在资金上对政府的依赖性，另一方面也为企业回报社会，履行社会公益责任提供了合适的途径。同时，也促进了居民的广泛参与，提升了居民责任主体意识，营造了积极的服务氛围。

在社区工作的地区发展模式理论提出，通过居民的广泛参与、民主决策来解决社区问题，满足社区需求，其强调居民是社区发展的主要决策者，鼓励居民形成自治组织，广泛参与讨论，培养积极参与公益事务的意识。在社区照顾模式中，通过建立非专业的志愿照顾服务网络，例如服务对象的家属、朋友及社区热心居民等来推进社区服务。以上海浦东公益组织发展中心托管三林世博家园市民中心为例，组织在托管过程中注重居民的参与，坚持以社区居民为本，以社区需求为出发点，积极鼓励并发动居民的参与及服务热情。特别是其特色项目“老来客会馆”，在开放的前四个月里，会馆共开展各类活动133次，服务覆盖人数累计2956人，服务满意度98%。[8]其他的项目例如“乐活社区”，为社区高收入白领提供传统文化学习、绿色环保共享、社区义工体验等服务，同样调动了社区白领阶层人员的积极性；“编织希望工坊”等项目为社区收入较低、缺乏工作技能的家庭提供手工产品生产技能培训的机会。随着项目的不断拓展，服务将普及到越来越多的居民，最终使每个人都能参与其中，每个人都是社区的主人。

总体来说，公益性社会组织参与社区服务逐渐成为体制改革中应运而生的公共管理模式。它承接政府职能转变的部分责任，搭建起政府与居民间的中间桥梁，立足于社区与居民的需求，提供有效的服务，以其独有的特色和优势在社区服务中起着不可替代的作用。但由于公益性组织处在探索和发展阶段，在具体的实践操作中也存在相应的问题，例如社区服务项目开发不够，资金目前依赖政府较多，服务专业化水平也有待提升等。综上所述，完善公益性社会组织自身与促进社区发展，这将是一个漫长的探索过程，有待于社会各方的共同努力与支持。

[1]彼得·德鲁克.下一个社会的管理[M].北京：机械工业出版社.2009：9.

[2]王绍光.多元与统一:第三部门国际比较研究[M].杭州：浙江人民出版社.1999:45-46.

[3]胡锦涛.在中国共产党第十六届六中全会上的讲话[N].人民日报.2006-10-12.

[4]胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的讲话[N].2007-10-15.

[5]代明，袁莎莎，刘俊杰.社区服务的需求结构、供给模式与补偿机制[J].暨南学报.2011（4）：23-29.

[6]段建军.引入市场模式:改善社区服务供给的必然选择[J].广州广播电视大学学报.2008（1）：91-96.

[7]2011年上海屋里厢社区服务中心年度报告.

[8]浦东公益组织发展中心托管三林世博家园市民中心月工作总结.