论社会管理创新中的“法治保障”

★ 雷明贵

十八大报告，对正处于十字路口的中国到底走什么路、举什么旗作出了宣言性回答。在十八大报告中，有关“社会管理”的亮点很多，特别是在原定的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的“社会管理格局”中增设“法治保障”，并将基本表述由“格局”转换成“体制”。这是十八大报告面对当前经济社会形势作出的战略部署之一，“法治保障”也是在法治国家背景下做好社会管理必须遵循的底线。

一、十八大报告对“社会管理”的表述

十八大报告在第七部分即“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”中集中论述了社会管理。从其表述的内容来看，主要集中在如下几个方面:

一是把社会管理放在社会建设的视野下讨论，进一步明确了“社会管理”的定位。报告指出，“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这一论述，对社会管理在社会建设中的地位作了进一步的确认。围绕社会建设的基本要求，对在公共服务体系、社会组织体制、社会管理机制方面如何落实社会管理的要点进行了论述，即“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”通过这些层次的建设，社会管理能够与社会建设的基本要求更好地衔接。

二是列明社会管理创新的重点。报告确定了当前和今后一段时期社会管理创新的重点，有助于社会管理力量在这些领域的聚集。报告提出:“要提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。”另外，报告还对社会管理需要集中着力的领域进一步予以确认，即“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。”

三是站在国家安全的角度来论述社会管理。社会管理下接民生改善，上通国家政治体制的基本安排，也与社会公共安全和国家安全紧密相关。报告指出:要“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。加强和改进党对政法工作的领导，加强政法队伍建设，切实肩负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命。深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。”站在国家安全的角度，社会管理是社会安全和国家安全的基本前提和保障。

二、“法治保障”对社会管理的意义

法治国家的基本内涵就在于通过法治训服权力，维持社会的秩序良俗。法治对现代社会控制作用巨大，通过制度建设可以建立制度预期，减少政策风险和人为风险;通过规范和约束管理机关和执法者，起到限权的作用;另外法治还具有服务和保护作用。对一个日益复杂的社会来说，秩序良俗的实现离不开社会管理。“法治保障”对社会管理意义重大，构建现代社会管理体制、促进社会规范有序运行及深化行政体制改革都需要加强法治保障。

第一，是构建现代社会管理体制的需要。构建一个以人为本、服务为先、多元化参与共治的，既有秩序、又充满活力的现代社会管理体制，不仅要参与，也要有保障;既需要党政机关、社会组织及个人的广泛参与，也要使参与有序化。在社会管理创新实践中，要通过法律法规确定各个主体的参与权限，特别是限制和规范政府管理的内容与方式。这是社会管理有序进行的基本前提，也是法治建设的基础和保障。

第二，是促进社会规范有序运行的需要。在宗教、伦理、习惯、政策之外，良好社会秩序的形成还需要法律的调控。要实现人与人、人与社会、人与自然之间均衡、有序、相互依存和共同发展，需要社会为人们提供一系列的行为规则来协调、支配和控制人们的行为。总体来看，法治能为控制无序与混乱提供法律规范。

第三，是深化行政体制改革的需要。经济调节和市场监管是我国政府比较重视的领域，而社会管理和公共服务则尚需着力。法治在深化行政体制改革、转变政府职能的过程中将发挥举足轻重的作用。比如依法确定政府服务的具体内容，规定服务的具体事项、方式，并逐步建立惠及全体民众的基本公共服务体系，使政府从具体参与经济活动中解放出来，把政府的职能真正转变到依法提供公共产品和服务上来。在法治政府的背景下，政府行为应该符合基本的规范要求。

社会管理最核心的问题之一是以人为本的公平的社会管理，要实现这一核心目标的关键在于制定规则，也就是进行制度建设。法治能为社会管理提供基本的指引、规范和行为框架，对社会管理、社会建设及国家建设意义重大。

三、社会管理创新中法治保障的对策

当前我国面临经济增速可能放缓、部分地区社会矛盾突出、个别地区环境恶化等诸多挑战。如果说改革开放的前三十年以经济改革为重心，那么未来三十年，将以社会改革和社会建设为主题。在做好党委领导的前提下，抓好法治政府建设，帮助社会在法制基础上协同合作、促进公众合法参与。

“法治保障”在建立社会管理体制中并不是一个独立的领域和事项，而是与“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”并行存在的。十八大报告指出，党领导人民制定宪法和法律，党也要在宪法和法律的范围内活动，因此“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”都需要在法治轨道上来运行才能做到和谐有序。此外，“法治保障”对于社会管理的意义是基础性的，为社会管理创造一个制度性的前提条件，但仅仅有法治保障还不够，还需要将党的领导、人民当家做主与依法治国有机统一起来，所以，将“法治保障”加入作为社会管理的前提条件是很有必要的，也具有十分积极的意义。具体来说，主要做好如下几项对策:

(一)加强社会管理法律和制度建设

要建立井然有序的社会管理模式，必须完善社会管理法律规范，以法律构建社会管理的基本框架。要解决好法律从何而来、为谁服务及如何实施的问题。

首先，要做好社会管理法律的立法工作。一方面，社会管理创新着眼于理顺复杂社会关系，需要法制保障。社会管理的内涵非常丰富，从十八大的报告可以看出，医疗改革、收入分配改革等与民生息息相关的改革内容本质上也是属于社会管理改革和创新的一部分，这些改革涉及到各种复杂的利益和交织的矛盾，会遇到很多困难和阻力，其最根本和最重要的推动力，就是法治建设。另一方面，社会改革的成果，也只有固化为法律才能长久。

其次，要把握社会管理法制建设的重点。加强社会管理法治保障的核心诉求是依法行政。包括加强政府部门法律制度建设、健全社会组织相关法律制度，促进社会组织规范发展、加强公民政治参与的制度化建设等，使社会管理本身能够在法律的框架下进行。

再次，要随时关注社会管理法律如何实施。社会管理是对人的管理和服务，是面向每一个公民、每一个社区的，与公民的切身利益密切相关，作为规范社会管理的法律规范，必须对具体工作中的每一个环节都加以规范，从而为加强和创新社会管理工作提供必要的依据，做到“法治精细化”，在关注法律规范性的同时，也要注意法律实施的可能性。

(二)培养法律意识

“法治”是一种生活方式，最重要的是要培养法律至上的理念，树立正确的权利意识。只有当立法者崇尚良法之治，执法者对法律心存敬畏，普通公民对法充满崇拜和信仰，才能真正建设成为法治国家。

对立法者来说，要将社会建设和社会管理与法治政府建设结合起来，特别是政府部门要在法治的框架内发挥社会建设和社会管理的作用，按照法治政府的要求推进各项工作。就我国的现状来说，政府要带头尊重社会组织和公民个人的权利，慎用手中权力，同时要大力鼓励社会组织和个人合法行使权利。

对政府来说，应该健全社会组织的法律制度，促进社会组织规范发展。法治化管理既是社会组织活动的有效途径，也是促进社会组织发展及有序参与政治生活的重要手段。依法对社会组织实施管理，保证社会组织在正常的法治秩序中活动，维护社会的基本团结与稳定。

对公民个人来说，要加强公民权利意识的培养，使每个人在维护自身合法权利的同时，自觉地尊重他人的合法权益及社会公共利益。让正义理念中的权利意识及其相互性在公众中得到真正认同。

(三)发挥政法机关的职能作用

政法机关是加强和创新社会管理的重要担当者和积极促进者，是国家法制标准的重要维护者，为社会管理创新提供法治保障是政法机关的基本职能之一。政法机关通过充分履行职能，惩治违法、打击犯罪，维护群众合法权益，保持社会良好秩序;通过公正处理各种案件，协调社会关系、平复社会矛盾;通过对典型案件、类型案件的处理，规范社会行为，树立道德标杆，促进社会诚信建设，引领社会风尚。在社会管理实践及创新过程中，政法机关要探索特殊人群的帮教制度，如通过社区矫正等制度，帮助违法的未成年人切实改过;要健全和完善维护社会公平正义的公正司法机制，使司法成为社会公正的最后屏障。

总之，把社会管理创新纳入法治化轨道，以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑来推进社会管理创新，是增强社会管理权威性和公信力的需要，是提高社会管理效率的保障，也是提高党政机关、企事业单位、社会团体和个人法治意识，从而构建参与型、互动型乃至自治型社会管理模式的需要。社会管理的法治保障，也是我国实现顺利转型，为推进经济体制改革打下坚实的基础，也为持续进行的政治体制改革作好铺垫。在社会管理实践及工作创新中，应把握法治底线，做好法治保障，为建设法治国家打下坚实的基础。