推动城乡发展一体化

张树俊

（中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，也是缩小城乡差距、协调城乡发展、实现基本现代化的重要举措。实现城乡发展一体化，关键要做好统筹城乡发展工作。党的十八大报告指出：“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”[1]23要解决好统筹城乡发展问题，关键是要做好三方面工作：一是城市反哺农村；二是农村利用政策优势提升农业效益，促进农民致富；三是构建城乡互动发展机制。这三个方面工作，紧密联系，缺一不可。

一、加大城市反哺农村的力度

其一，强化城市辐射功能。城乡一体化已经历了单向的城乡一体化和双向的城乡一体化两个阶段。起先是在工业化带动下，使农村要素向城镇集聚，从而拉大了农村与城市的差距；其后是由城镇向农村扩散，实现双向融合。不过，这是一个漫长的过程，要缩短这一过程仅靠市场调节还不够，必须发挥政府的催动功能，促进城市要素向农村流动。一般来说，当城市化率低于50%时，应注重城市集聚发展；而当城市化率高于50%时，则应注重发挥城市的扩散功能，发挥城市对农村的辐射作用。①景云祥等 《强化扩散作用 统筹城乡发展——统筹泰州城乡发展的对策建议》（调研报告），中共泰州市委党校科研处，2012年11月。实际上，我国城市化水平已经超过50%，将近三成的农业户籍人口已经居住在城镇，所以应该从单向的城乡一体化向双向的城乡一体化转换，以加速农村经济社会发展，缩小城乡差距。[2]当然，双向的城乡一体化不是仅仅“以城带乡”这么简单，它需要从城市与农村两个方面做文章：一方面城市要增强辐射功能，比如城市的相关发展项目应向农村延伸或转移，也可在考虑资源与环境因素的基础上，形成城乡一体的具有内在联系的地域产业配置圈；另一方面农村要提高接受城市辐射的能力，比如农村要制定向城市招商引资的优惠政策，根据本地资源的特点，选准与城市对接的项目，以便于城市产业的延伸和转移。

其二，强化政府服务职能。就统筹城乡发展来说，强化政府服务职能，重在强化对农村公共服务的职能。政府对农村服务的职能体现在许多方面，比如涉农信息服务、涉农项目会办服务、政产学研协作服务、涉农人才培养服务、银企合作融资服务等等。①景云祥等 《强化扩散作用 统筹城乡发展——统筹泰州城乡发展的对策建议》（调研报告），中共泰州市委党校科研处，2012年11月。目前应高度重视这几个方面的服务，一是以项目推进服务农村建设，大力实施专项资助计划。如就秸杆处理而言，政府可以用科技项目推进的办法来促进秸秆还田或秸秆能源的综合利用。二是要着力搞好面向农业现代化的技术服务，建立布点合理的专业技术站所，形成能覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业服务体系。三是着力打造面向农业现代化的金融服务平台，促进金融机构业务向农村延伸，并完善涉农金融担保制度，为农业经济发展提供保证。目前农村的金融机构主要以农村信用社为主，远不能适应农业农村发展的需要。为此，要进一步健全农村金融体系，引导各类商业银行在农村设立金融网点，并鼓励发展农村小额贷款公司、农民资金互助合作组织等适合农村特点和需要的新型金融组织。[3]

其三，在农村，农民创业的资金投入主要依靠贷款，然而现有的贷款渠道不够畅通，如农村商业银行贷款门槛太高，利率接近高利贷的利率。农民资金互助社这一形式虽然较好，但运作不规范，存在不确定因素。所以，政府应出台相关管理办法，着力调整城乡发展财政支出结构。同时政府要建立起农村建设财政投入增长机制，比如要将农民技能培训列入财政预算，并拨付专项资金。再比如，对一些只能以农业为主要经济支柱的乡镇，在给予更多的基本农田指标时，强化财政转移支付制度，给予相应的生态补偿转移专项资金。但加大财政投入不能依靠一般的号召，一方面要有财力做保证，要坚决按照有关政策，将土地出让收入、新增耕地占用税、新增城市维护建设税等用于“三农”事业，确保财政支农资金稳定增长。另一方面必须有刚性制度作保证。在这方面，不少地区已经有过成功的探索。比如泰州市高港区人大通过决议，确保村干部报酬、村庄整治、社会管理创新的投入不低于政府上年财政一般预算收入的1%，收到了很好的效果。②同①。

二、加大强农、惠农、富农的政策力度

要促进农民收入持续较快增长，关键是要落实好强农、惠农、富农的相关政策。现在各地发展还不平衡，以泰州为例，2011年泰州城镇居民人均可支配收入为24 344元人民币，农村居民人均纯收入为11 046元人民币，城乡居民收入比为2.20：1,这与全国城乡居民收入3.11：1的比率相较，还是处于低位的，但与世界上多数国家城乡收入的1.5：1比率相比，又是比较高的。所以，今后我们应当更加注重农民增收。③同①。

一是通过发展现代农业提升效益。十八大报告明确指出：“加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。”[1]23现代农业是农村发展极为重要的基础，也是提高农民收入的基本途径。现代农业以规模经济为基础，为此要注重打造主导产业明确、产业发展良好、辐射带动有力、功能布局合理、公共产品配套、生活设施齐全、城乡面貌清新、农民安居乐业、城乡一体发展的现代农业示范园，以园区带动高效农业、设施农业、设计农业的发展。④同①。发展现代农业要创新土地流转机制：一方面要通过制度创新吸引投资，将土地流转给有投资能力的农业生产大户和有金融机构支持的农业合作组织；另一方面要将农民原有分散的联产承包地，通过流转向专门从事农业生产的人集中，改变一家一块田或一家几块田的零散生产经营状态。同时，在土地流转过程中，要充分保证农民的利益，确保农民土地使用权在流转过程中增加权益收入。

二是通过合作生产经营提升效益。现代农业不仅强调规模化、产业化、现代化生产，更重视一体化经营，只有一体化经营才能降低农民的生产风险，减少投资成本，提高经济效益。要准确把握农业生产经营的市场化方向，大力开展农产品的品牌化建设，增强产品的市场优势。同时，合作生产经营也有利于解决目前农村劳动力存在的问题。就泰州市农业生产经营的现状来看，目前存在两大困境，一是“非农化”问题。随着工业化、城镇化的发展，全市70%以上的农村劳动力转移到二、三产业。二是“弱质化”问题。全市90%以上的青壮年农村劳动力转移就业。当下的农村，有的已变成了“空心村”，只剩下妇女、儿童、老人所谓“369部队”，新生代农民纷纷外出打工而不愿种田，出现了大量抛荒或“望天收”的状况。而推进合作化生产经营，则可以有效地解决这一问题。①邵国富等 《泰州市推进城乡发展一体化的政策建议》（调研报告），中共泰州市委党校科研处，2012年11月。当然，推进农业生产经营合作化，必须重视培育现代职业农民，重视对农村龙头企业领办人、合作社负责人、种养大户、农技人员、农村经纪人等进行辅导和培训，提高生产经营能力，以形成一大批有文化、懂技术、会经营的现代农民。

三是通过农村工业带动提升效益。无工不富，这早已成为人们的共识。因此农村要富裕，也应当走工业化发展道路。要大力实施以工促农战略，通过各级各类工业园区建设，引进一批带动性强、规模大的工业项目，从而以工业项目带动农民就业增收。当然，发展农村工业，应主要以发展涉农工业为主，以发挥农村的资源优势。目前我国农产品加工值与农业产值之比为0.85：1，而发达国家为3：1。②景云祥等 《强化扩散作用 统筹城乡发展——统筹泰州城乡发展的对策建议》（调研报告），中共泰州市委党校科研处，2012年11月。为此，在项目安排中，要遵循资源与能力结合的原则，同时从税费减免、资金支持、社会保障等方面给予政策倾斜。但是，由于地区资源不同、区位不同、环境不同，所以发展工业项目也要有所区别。比如沿江乡镇可以立足于现有的路网、港口、航道、站场等交通关键区域，发展道口经济，发挥道口区域的集聚效应。根据各个规划区域的发展现状、优势产业及发展潜力等，形成板块特色优势。事实上，全国和全省不少新农村建设的先进地区，都已突破了资源这一瓶颈，如江阴华西村、常熟蒋巷村等，都走出了自己独特的发展路径。

四是通过构建新型农业经营体系提升效益。十八大报告强调，要坚持和完善农村基本经营制度，“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”[1]23。新型农业经营体系建设包含的要素很多，目前应注重农业园区市场化组织体系建设，搞好交易中心、批发市场，借助市场力量构建活力迸发的内生发展组织机制。要大力鼓励龙头企业与农民建立紧密的利益联结机制，构筑“种养加” “产供销” “贸工农”一体化的生产经营发展格局。同时，要推进农村现代农资和商品流通市场体系建设，根据产业辐射距离和城镇消费半径，构建包括农家店、超市、农贸市场在内的零售市场体系以及田头市场、产地市场、区域农产品市场批发体系。并畅通城乡要素流动渠道，为城乡经济产业链的打造和延伸奠定基础。此外，要充分发挥外包组织的功能，让市场中的经营主体获得专业服务。还可以通过国资与民间融资结合的方式建立股份集团公司，推进高效农业生产基地的建设，通过开发区来整合资源优势，从而提高产销对接能力。③同②。

三、加快城乡一体化的互动力度

十八大报告强调：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”[1]24城乡一体化不是一个单向关系，而是双向互动关系，因为不管何时，城乡之间的资源、资金的流动都是双向的。所以要促进城乡一体化，最关键的是要建立城乡一体化的互动机制，促进城乡要素双向流动和公共资源均衡配置。

其一，构建城乡布局链接机制。目前各地都先后进行了乡镇布局的调整，并对重点乡镇进行重点打造，以发挥重点乡镇对乡村的辐射作用。但是，现在有些地方重点乡镇的打造，还存在“各自为战”的现象，缺少“城”与“镇”的有机连接。其实，从城镇建设的个性要求来说，各乡镇应该根据本地自然、文化资源及主导产业等因素，确定城镇的主体功能与个性特色，并在此基础上规划特色城镇的发展，避免千篇一律的趋同化现象。所以，重点乡镇的打造也涉及一个“聚集”问题。比如，泰州沿江地带的小城镇，就应依托产业集聚，而不能仅仅依靠人口集聚。只有形成产业与人口集聚的良性互动，才能快速推进沿江地带小城镇的发展。④钱小平等 《增强结构调整的内生动力，促进城乡一体更好更快发展——泰州市沿江区域统筹三农工作调查》（调硏报告），中共泰州市委党校科研处，2012年11月。不过，乡镇建设也不是孤立的，因为任何一个乡镇，其在某一县、某一市都是一颗重要“棋子”，它应该服从县、市的整体布局，形成科学的城乡发展体系。此外，在打造小城镇的同时，要注意城镇的下延建设，即要重视重点村的建设，以更好地发挥城镇带动农村的功能。重点村建设要与新农村建设结合起来，并充分考虑行政村与自然村之间的关系，以科学推进农民集中居住区建设。同时要按照现代农村社区建设的要求，进行新农村建设规划，从而向小型“城市化”发展。农村集中居住点也要合理布局，比如泰州市姜堰镇规划了农民集中居住区5个，村庄居住点20个，解决了工业化过程中失地农民的住房问题，很受群众欢迎。但边远乡镇就很难像这样来操作，所以不能搞一刀切。

其二，构建城乡产业链接机制。城乡一体化并不是“城乡一样化”，但又必须做到统筹化。统筹有一个要点，这就是通过统筹来实现“城”与“乡”的链接，尤其是产业的链接。城乡链接也不是孤立进行的，必须从“城”与“乡”两头做起。就城市来说，需借助市场力量构建产业链，以形成农村内生发展机制和城乡联动发展机制。产业链条一端联系农村，一端联系城市。所以产业链的构建要在提高产业组织化程度基础上实现城乡产业链接，实现以城带乡的发展。如从农业生产经营来说，城乡产业的链接有“长短”之分，“长产业链”是“贸工农”一体化、“产加销”一条龙的产业链；“短产业链”是农业产品直接对接市场的农贸相接的产业链，这样可以提升对接市场的能力，使农民的原产品快速进入城市市场。①景云祥等 《强化扩散作用 统筹城乡发展——统筹泰州城乡发展的对策建议》（调研报告），中共泰州市委党校科研处，2012年11月。从涉农工业的发展来说，城市可通过发展涉农加工业来拉长产业链，对接农产品或农业加工产品。城市第三产业也应向农村延伸，以为更多的城市人在农村寻找到生存与发展的空间。所以城市在第三产业的发展布局上，应将农村与城市结合起来统筹安排。比如城市商务中心、现代物流产业集聚带、水乡生态旅游产业集聚带、高端服务业集聚带的布局，以及生产性服务业、消费性服务业等等，都应当做到城乡一盘棋。

其三，构建城乡人口互动机制。城市化的发展，必然会促进人口向城市或城镇流动，呈现人口“内聚外迁”的现象，为此必须建立城乡人口互动机制。就城镇而言，要适度扩大中心镇的管辖地域，形成中心镇的人口规模集聚，以产生规模效应。同时要创新与人口转移适配的弹性户籍管理，合理引导农民向城镇集聚、向城市转移。乡镇可建立社会工作站，统筹计划生育、民事调解、社会保障、综合治安等工作，促进农村人口有序地向城市转移。要放宽户籍限制，减少户口迁移限制条件，让常年在城镇就业并愿意和能够在城镇定居的农民转为镇民或市民。同时，逐步将进城务工农民纳入本地各项社会管理中，促进进城居民住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。②同①。要加强迁入城镇集中居住的社区管理，可运用“网格化”管理方法，大力培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，把农村社区建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体，坚决消除“只建不管”的现象。

其四，构建城乡生态互动机制。在生态建设问题上，人们首先想到的往往是城市，而忽视对农村的关注。实际上，我们不能只看到乡村的“美丽”，而忽视农村在生态建设方面存在的问题。据调查，近年来农村环境污染问题日益严重，水污染、空气污染、固体废物污染等都有增无减，成为当前农民群众反映最强烈的问题之一。要解决这一问题，关键是要形成城乡一体化的投入与建设机制，即一方面要进行城乡一体化的规划设计与投入；另一方面要促进城乡污水处理一体化，发展废物回收处理及生活污水处理等项目。同时还要推进畜禽养殖污染防治和秸秆能源化利用等工作。此外，要坚持公益性、基本性、均等性、便利性的原则，建立城乡公共服务互动机制；加速推进城乡文化一体化建设；按照公平产公正的原则，建立新型农村养老保险体系；建立城乡一体化的就业服务制度，以及城乡一体化的教育救助体系等。无疑，要解决好这些问题，必须创新思维，科学规划，全面落实，以真正使农村走上与城镇一体发展的轨道。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[2]汝信，陆学艺，李培林.2012年中国社会形势分析与预测[EB/OL].(2012-10-15)[2012-11-15].http://news.ciir.edu.cn/department/ldgxx/bulletin/.

[3]卿瑜，陆勇.以公共服务均等化促进城乡一体化——嘉兴市城乡一体化建设中的政府责任分析[J].常州大学学报：社会科学版，2010，11（2）：39-42.

[4]肖娥芳，程静.推进湖北城乡一体化发展的战略思考[J].孝感学院学报，2011，31（3）：85-88.