信访终结制度的诉讼化价值与完善方向

樊华中

(上海市奉贤区人民检察院，上海201400)

信访与信访制度是中国民主政治发展过程中形成的具有我国特色的政治制度。目前，信访已经成为我国社会矛盾化解、权利救济的一条不可忽视的渠道。近年来，信访人数、件数量居高不下，以致于大量的非正常上访占据了信访资源，严重影响了信访秩序与社会稳定。为了解决信访所面临的种种难题，全国各地开展了各种富有成效的探索。如一站式接访、领导亲自接访、构建大信访格局、联席会议制度、信访听证制度、阳光信访、信访专门联络员制度等，这些制度或工作机制的出台在一定程度上缓解了信访所面临的复杂问题，但并未能有效的减少信访数量。今年，上海市率先探索了“信访核查终结”(以下简称信访终结)程序，尝试破解“案结事不了”及“案结不了事完不了”的问题。

一、信访终结工作模式及其出台的背景

所谓信访终结，是指在部分信访人未在法定期限内主动申请信访复查复核，或在复查复核完毕后无视其效力，并持续到各级国家机关缠访闹访的情况下，由市政府各部门、各区县政府根据信访事项办理单位的申请，对信访人所涉事项主动实施核查，以对信访事项提出终局性处理结论。［1］信访终结制度不同于以往信访工作机制的显著特点在于:由市级或区县政府在特定条件下主动启动终结程序，来终结信访人的信访请求事项。信访终结出台的背景在于很多时候，一些信访人所反映的信访问题已经被主管机关业已处理信访人仍然继续上访要求解决问题，或信访人以同一事实或理由分别向不同层级的信访机构信访，造成国家信访资源浪费、国家机关正常工作秩序被打乱，影响了党政机关的形象。而出台信访终结工作机制的目的就在于由政府部门对已经办理的信访事项通过正当程序向外界公示信访事项已经终结。在性质上，属于政府部门化被动为主动积极回应民众对政府反映的问题，也向外界公示权利有边界、信访有终结的工作变革。

二、信访终结制度的诉讼化价值

信访终结的亮点在于引进了类似于诉讼化的制度，如第三方参与判定、程序意识与证据意识。在整个信访终结工作框架中，贯穿了解决问题几个关键程序，即听取诉求、调查核实、法律帮助、听证评议四个方面，尤其是法律帮助与听证评议成为信访终结的最值得关注的程序价值。

1.第三方参与监督。从目前上海实施信访终结制度的实际情况来看，第三方参与监督、程序意识与证据意识的引入，使以往难以解决的问题得到了有效解决。以前，信访问题的处理往往是由主管机关自行负责，自行处理。而这种工作模式的弊端是显而易见的。因为很多时候，信访人信访的主要症结就在于信访人对信访事项所涉主管部门的不信任，在这种思维定势下，主管机关做出的任何决定甚至客观公允的决定都可能被视为不公正的。因此，信访终结引入了“第三方”参与信访监督。参与的第三方，一般均是具有较高的社会声誉和职业身份的人大代表、政协委员、退休法官、检察官、律师等法律工作者，或者是某一行业知名度较高的居民代表。而这些人因无直接利益关涉，一般都以客观公允的立场对信访人所提出的问题、主管部门提出的化解方案进行评价。从信访终结程序中的具体操作来看，参与监督的“第三方”一般均会判明信访事项在前阶段的处理过程中是否存在程序、实体两方面的差错或瑕疵，并结合听证调查中确定信访人实体权益是否受到切实损害。因此不但能解决双方之间的理解障碍，而且会对工作中发现的问题要求主管机关依法按政策办事。

2.程序意识与证据意识。以往在信访中，不需要提供详细的证据、不需要承担举证责任、不需要遵守严格的级别管辖规定。信访终结“不是为终结而终结，根本目的是在其严格的工作程序规范下，以详尽的调查核实、广泛的公众参与、细致的评议审查，对信访事项做出终局性处理结论。”［2］由于程序意识与证据意识的引入，一些地方的信访部门及信访事项的所涉单位，也逐渐改变了以工作报告为主的方式，迈向了工作报告、及时记录、证据固定等多种工作方式，为工作报告提供了极强的基础性工作，使得信访资源的配置更趋合理。信访人不可能以往一样，凭借对信访事实的苦情宣泄、媒体报道、舆论压力来改变自己的命运。信访事项的解决程序走向程序化致使信访与诉讼在程序上趋于同构性，信访人也会知难而退选择诉讼而不是信访。如此一来，为信访今后的改革打下了基础。从目前信访终结实施的效果来看，由于第三方力量的介入，使得信访事项的主管机关更加规范执法;由于程序意识和证据意识到的引入，信访人与主管机关在事项的处理上也更趋于理性、规范。

三、信访终结制度的完善方向

信访终结并不是信访的终极目标，只是信访制度改革过程的一个步骤与手段。通过信访终结，降低公众对信访制度的依赖，让解决问题的手段回归诉讼，才是信访的终极目标。信访终结制度要发挥作用，必须有其他工作机制的配合。要完善信访终结制度，发挥信访终结解决问题的能力，可以从以下几方面着手:

1.做好衔接配套措施，使程序价值真正落到实处。当前信访终结显著的亮点是引入了第三方参与监督机制，正是由于无利益关涉的第三方介入，加强了信访事项处理的公正性，也增强了终结决定的认知效力，具有较强的社会效应。对于进行信访终结的案件，依据《上海市信访事项核查终结暂行办法》第八条，核查单位于调查核实后必须召开听证会。这样的硬性规定，使得信访终结程序有了更加公正的过程。第三方参与监督的初衷虽好，但在实行中却容易走入了另外一个怪圈:受机关利益牵扯的其他机关人员无法做出客观公正的评判。也正是因为相互之间均是体制内的人，对待前期出现的错误不能够客观公正的评价，而时常会通过一些折衷的办法“摆平”信访所反映的问题。致使，信访终结的价值又打了一个折扣。所以，为了提高信访终结的客观公信，使其程序价值定位能真正达到，必须一个能保证参与人立场公正的衔接机制。从而保障第三方能客观的真实行使身份所赋予的使命。

2.整合信访规则，完善信访程序，将信访终结作为信访制度的必要组成部分。虽然从解决问题的程序、解决问题的性质、解决问题的部门上讲，信访与诉讼具有明显的异质性，但从目前的程序构造上走向来看，信访制度却在慢慢地向诉讼制度模仿与靠拢。早前，人民法院面对着一些涉法涉诉信访反复申诉、没完没了的问题，中共中央政法委在前期调研的基础上于2009年制发了《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次提出了建立涉法涉诉信访终结制度，自此，针对法院部门的申诉、信访等问题，经公开听证、公开质证、公开答复，对于“合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报，维护了司法裁判的权威性和终局性。”［3］但通观目前信访制度，规则分散、交叉、歧义的现象俯拾即是，甚至连信访工作部门的老同志也太清楚各个规则之间的联系与区别。比如省级、市级政府制定信访规章后，区县级再制定一次实施细则、工作规则或工作办法;再比如省级、市级制定办事机构后，区县级又会通过红头文件或临时发文宣布成立一个办事机构，凡此种种表明了一个问题:信访程序纷繁复杂、无统一规范。信访机构办事人员沿且不熟悉业务规范，更不用说信访人如何知道信访机构内部的操作规范。信访人更为巧妙的做法是，不知甚至也不屑于知悉信访规范的内容，直接找到地方政府的领导，由领导批文交下级办理，然后下级办事机构在政治压力下，立即予以办理，这些做法致使规范信访工作的操作流程形同虚设。

3.完善信访制度，将信访终结纳入法治框架。信访虽然在目前难以从体制上根本变革，退而求其次的做法便是要通过程序规范，体现程序正义理念。目前的《信访条例》未对信访终结概念、信访终结程序进行明文规定，致使信访仍然显得无序与杂乱。而且通观《信访条例》条文体例，基本上已经落后于现行的信访工作。比如《信访条例》中仅规定了办理与督办。但现实中的各种办理方式早已突破了《信访条例》这一上位立法，如复查复核、核查终结这些均是《信访条例》中所没有的。这种上位缺法、下位补法并不利于信访工作的顺利开展。因此，可以考虑大幅修改《信访条例》，将现行一些地方已经实施、经验成熟的办法上升到法律层面，使信访工作的开展做到“名正言顺”。比如，在《信访条例》第五章“信访事项的办理和督办”后增加一章“信访事项的终结”。将现行的信访终结中的程序规范全文纳入，并规定终结的结论具有不可诉性与不可复议性，保障信访解决问题的决断力。当然，这些程序要能保证信访当事人的正当权利尽可能地不受侵害和影响。

4.赋予信访机构行政管理权限，提高信访机构解决问题的能力。无论是在信访终结制度产生前的还是信访终结制度产生后的信访工作，人们对都信访有一种复杂的情绪:人们相信信访，而信访又屡屡让人失望。究其原因，在于我国的信访发挥不了解决民困的直接作用，仅能起到传达民意的作用。而其更深的原因在于信访机构权力具有附属性，附属于地方政府领导个人的政治压力。信访部门并不具有相应的行政职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限。“所以，尽管我国的信访机构众多，几乎每个政府公职部门都设有信访机构，但能够解决问题的也只有千分之二。”［4］信访部门所发挥的实际功能也仅仅是联系与督促有关部门尽快化解信访问题，解决问题方式也多是召开联系会、协调会、推进会等，而这些无耐的举动也均指向一个问题:即信访机构无具体的行政管理职能。因此，要通过信访终结来实质的解决问题，必须赋予信访机构一定的行政管理权限。这些权限能够足以支撑信访部门要求其他行政机关实质解决问题，勇于自掘错误。比如可以行使将监察机关的部门责令权、扣留权;更积极的做法是以启动检察机关的渎职犯罪侦查权为后盾，如此一来，信访终结工作会有很大的改观。当然，在现实国情下，此种破格越权的行为可能会招致其他机关的一些指责，理想的做法是退而求其次，由行政监察机关、检察机关、信访工作人员组成专门的办案组，以权力结合的形式解决“不能为、不敢为”的现实问题。

综上所诉，当前解决信访的关键点不在于信访制度完善与否，而在于信访之外的社会制度是否完善。若要客观公允的评价信访终结制度，只能说信访终结仅仅是信访制度改革过程中的一个无奈但却有效的举措。信访终结的制度价值不在于能否解决问题，而在于能否树立一种从信访之外解决问题的理念，程序意识、规则意识与第三方解决问题的公正意识，这才是信访终结乃至信访制度破解的命脉。

［1］［2］黄海华.上海率先探索“信访核查终结”［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/o/2011 － 08 － 17/070523003315.shtml，2011－10－02.

［3］吴 歆.中国首次提出建立涉法涉诉信访终结制度［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/news/2009/08－18/1823916.shtml，2011－10－02.

［4］许志永，姚 遥，李英强.如何从根源上解决上访问题［EB/OL］.http://blog.sina.com.cn/s/blog _6a0145760100m3rw.html，2011－10－02.