我国保险纠纷仲裁机制运行状况及问题分析

陶建国，柴芳

随着我国保险纠纷不断增加，有关保险纠纷仲裁解决机制的研究日益受到学界及实务界重视，我国各地在利用仲裁处理保险争议方面亦取得了一定经验。但由于我国仲裁立法不完善及其他诸多原因，在仲裁机制利用方面仍然面临一些问题，影响了仲裁机制发挥应有效果。本文在考察我国保险纠纷仲裁解决机制运行现状的基础上，分析这一机制存在的问题，进而提出相关解决对策。

一、保险纠纷仲裁机制运行情况

(一)保险监管机构及保险行业协会积极推进仲裁机制介入保险纠纷处理

中国保监会作为保险监管机构充分认识到了仲裁解决保险争议的重要性，为使更多纠纷通过仲裁机制获得解决，保监会于1999年公布了《关于在保险条款中设立仲裁条款的通知》(现已废止)。该通知要求各保险公司在拟订或修订保险条款时设立仲裁条款，由当事人双方自愿协商是否选择仲裁方式处理争议。该通知出台后，国务院法制办公室也于2010年出台《关于转发中国保险监督管理委员会〈关于在保险条款中设立仲裁条款的通知〉的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府法制办公室根据工作需要指导并协助仲裁委员会和保险机构，在保险系统内选聘符合仲裁法规定条件的保险专业人员担任仲裁员。在中国保监会要求下，各保险公司在投保单及保险单中加入了仲裁条款。保险公司及仲裁机构开始重视对保险纠纷仲裁机制的使用。

在建立和完善保险仲裁机制过程中，保险行业协会也发挥着积极作用，以发布通知或指导意见的方式，要求各会员单位充分利用仲裁化解纠纷。比如，浙江省保险行业协会与杭州仲裁委员会联合下发《关于在保险系统大力推行仲裁法律制度的意见》，鼓励保险公司及投保人在自愿基础上，约定以仲裁方式解决有关民事争议。菏泽市保险行业协会也与菏泽保险仲裁委员会共同出台了《关于在全市保险行业推行仲裁法律制度的实施意见》，要求保险公司自觉运用仲裁法律制度，保障保险合同的履行。全国各保险行业协会除了发布指导意见外，还召开仲裁工作座谈会及相关工作会议，总结保险仲裁经验，分析存在的问题。通过建立保险仲裁工作联络员、保险专业仲裁员专家库、仲裁案件定期反馈等制度，践行仲裁服务保险的理念。

(二)仲裁机构建立保险仲裁专门组织

保险监管机构、保险行业协会及保险公司积极与仲裁委员会进行合作，建立专门的保险纠纷仲裁组织。这些专门仲裁组织作为仲裁委员会的内部机构，办公地点有的设在仲裁委员会，有的设在保险行业协会，也有的在保险公司设立办公地点。郑州仲裁委员会2004年组建我国第一家保险仲裁中心。2007年，该保险仲裁中心更名为郑州仲裁委保险分会，专门配备了办公场所和设备，招聘专业人员负责仲裁工作。据统计，保险纠纷专门仲裁组织被互联网、期刊、报纸报道过的有20多个，比如，兰州仲裁委员会保险分会、大连仲裁委员会保险仲裁中心、武汉仲裁委员会保险合同仲裁中心等。浙江和上海等地的一些仲裁委员会设立了金融仲裁院，包括保险纠纷在内的金融争议可通过仲裁院解决。金融仲裁院整合了金融领域专业人员的力量，具有公平性和专业性。

各地保险仲裁专门组织运作模式各具特点。长春保险合同经济纠纷仲裁工作委员会在处理保险纠纷的同时，还对保险公司业务人员开展仲裁法和其他相关法律法规培训，对存在问题的保险条款提出修改建议，对一些重大疑难案件进行专家论证。南昌仲裁委员会保险行业仲裁中心及时汇总容易引发纠纷的保险经营问题，为保险企业进行风险提示。宜昌仲裁委员会保险合同争议仲裁中心注重调解优先，当事人可直接申请调解。该中心配备专职调解员，即来即调，快速结案，不向当事人收取任何费用。泉州仲裁委员会在两个交警大队分设了仲裁调解庭，聘请经验丰富的退休法官担任仲裁员，受理经交警部门处理的交通事故损害赔偿及保险理赔纠纷案件。

武汉仲裁委员会保险仲裁中心、青岛仲裁委保险合同纠纷调解仲裁中心、汕头仲裁委员会保险行业仲裁联络处等尝试实行确认仲裁，以简便的程序处理争议。所谓确认仲裁是指仲裁庭根据当事人的请求和仲裁规则，对当事人就保险争议达成的和解协议，或者在其他调解机构主持下达成的调解协议，依双方当事人申请进行审查和认定，依法评判和解协议或调解协议的效力并决定是否给予法律确认。仲裁文书具有强制执行力，一方不履行协议，另一方可申请法院强制执行。

(三)与其他纠纷解决制度相比，保险仲裁案件数量仍然偏少

受各种原因影响，保险纠纷仲裁机制实施效果仍然不是很理想，有待进一步强化。兰州仲裁委员会保险分会2010年受理仲裁案件23件，当年结案19件;其中撤回仲裁申请3件，调解结案5件，裁决11件。2012年9月至2013年1月，福州仲裁委员会保险仲裁中心共受理仲裁案件7件，审结5件。这5起案件均在当事人之间达成和解协议。沧州市保险行业仲裁中心自2010年1月至6月，受理仲裁申请30件。在结案的26件申请中，裁决9件，调解15件，和解2件。武汉仲裁委员会保险仲裁中心自2008年10月成立至2011年9月，共办理保险合同争议案件49件，标的额达350多万元，其中5件以裁决方式结案，其余均以调解方式结案。泉州仲裁委员会保险行业分会2010年受理保险仲裁案件320件，涉案标的额达652万元;2011年审理仲裁案件159件，低于2010年水平。成立于2005年5月的西安仲裁委员会保险仲裁站(现为保险专业仲裁办公室)至2006年受理仲裁案件20多起，其中40%以上案件实现当天立案、当天开庭。杭州金融仲裁院2009年受理保险仲裁案件33件，2010年51件，纠纷标的金额为64万余元。

统计数字显示，我国保险纠纷仲裁案件非常注重利用调解化解矛盾，大多数案件以调解方式结案，减轻了当事人的负担。但仲裁机构处理的保险纠纷数量远远低于人民法院的案件受理数量，与保险行业协会调解的保险纠纷数量相比也相差较多。比如，从法院方面看，仅江苏全省法院2008年就审理了保险纠纷6333件，全国各级法院2010年受理保险纠纷案件59747件。从保险行业协会方面看，2012年，全国各保险行业协会受理各类保险纠纷调解申请11956件，调解成功10033件。2013年一季度全国各保险行业协会受理保险投诉4821件，调解成功2635件。从以上数字可看出，我国保险消费者利用仲裁程序的意识还不是很强，分流到仲裁机制的保险案件相对较少，保险仲裁还具有很大的发展空间。

二、保险纠纷仲裁机制存在的主要问题

(一)仲裁机构设置模式降低了保险仲裁机制利用效果

《仲裁法》第十条第一款规定:“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。”截止到2011年，我国依据《仲裁法》设立的仲裁委员会共215个。这些仲裁委员会分布于大中城市，而县级城市以及乡镇却无仲裁机构。这对于保险消费者来说，利用仲裁程序不太方便。仲裁处理保险争议显然难以成为保险消费者首选路径。可以说，目前的仲裁机构设置模式限制了仲裁处理保险纠纷方面的效果。

(二)保险公司对仲裁制度的宣传力度不足

仲裁是一种较好的保险纠纷解决方式，仲裁机制可以降低成本，效率相对较高，还实行不公开审理等。虽然仲裁具有上述优点，但目前保险公司在开展业务过程中对仲裁制度的宣传力度不足，很多保险消费者缺乏对仲裁的全面了解，难以充分认识仲裁制度的优越性，最终不选择仲裁解决争议。

(三)保险公司对仲裁程序缺乏书面告知

尽管仲裁制度具有很多优点，但制度本身也存在一些不足。比如，仲裁实行一裁终局原则，缺乏上诉机制，如果保险消费者认为裁决存在错误，只能申请撤销仲裁裁决，而撤销仲裁裁决的理由并不包含事实认定上的错误。另外，仲裁不存在第三人制度，与保险纠纷有关的第三人难以进入仲裁程序。因此，若在违背保险消费者真实意愿情形下实行仲裁，可能带来诸多后续问题。保险公司有必要在订立仲裁契约前实行书面告知，真正实现保险消费者对仲裁的自愿选择。

(四)仲裁程序呈现诉讼化倾向

仲裁程序具有灵活性，这是仲裁有别于诉讼的特点之一，然而，我国仲裁立法及各仲裁委员会的仲裁规则对仲裁程序的规定具有明显诉讼化倾向，仲裁案件的审理缺乏灵活性和效率性。纵观其他国家和地区的仲裁立法，避免程序诉讼化是基本的价值追求。我国仲裁程序诉讼化的主要表现有:第一，借鉴民事诉讼诉答程序建立仲裁申请与受理制度。第二，借鉴诉讼制度实行举证期限和证据交换制度。第三，案件审理以开庭审理为原则，书面审理为例外(当事人一致同意进行书面审理的，可书面审理)。第四，庭审过程与诉讼案件的开庭审理几乎一样。

(五)保险纠纷仲裁员在调查取证方面过于消极

我国《仲裁法》及各仲裁委员会仲裁规则均规定，仲裁庭认为有必要时，可以自行收集证据。一般来说，裁决保险纠纷的仲裁员通常具备保险理论或实务知识，熟悉保险业务运作模式，能够通过当事人提交的证据发现需要进一步提供的资料，因而，由仲裁员主动调查收集证据有利于提高纠纷解决效率，发现事实真相。然而，实务中，仲裁员主动调查收集证据的积极性不高，证据一般由当事人自己收集并提交给仲裁庭。仲裁员不积极调查取证不利于保险消费者的权益保护。因为，保险合同属于格式合同，从保险产品销售到理赔，保险消费者均处于弱势地位。仲裁员若能积极调查取证，将有利于纠纷的公平处理。

三、提高保险纠纷仲裁机制运行效果之对策

(一)保险仲裁应由保险消费者选择开庭地点

目前，各地仲裁委员会仲裁规则对开庭地点大多规定为在仲裁委员会所在地进行，当事人另行约定开庭地点的，可以从其约定;也有的仲裁规则规定当事人另行约定地点应经仲裁委员会批准。从现有制度可以看出，在开庭地点方面，如果保险公司不同意，则难以依据保险消费者意愿选择。今后，各仲裁机构有必要修改仲裁规则，规定保险纠纷案件应由保险消费者选择仲裁地点;在选择的地点明显不合理时，可由仲裁庭根据方便保险消费者原则确定开庭地点。

(二)保险公司应加强对仲裁制度的宣传

保险公司应利用多种途径向保险消费者宣传仲裁知识。比如，可以向保险消费者发放仲裁宣传手册。宣传手册内容须简单明了、通俗易懂，切忌言语晦涩，并利用电视、互联网、广播电台等媒体进行普及。此外，保险公司应加强对保险营销员仲裁知识的培训，力争每名营销员都能积极主动地向保险消费者介绍仲裁这一争议解决方法，提高保险争议仲裁利用率。

(三)建立保险仲裁程序书面告知制度

保险公司在与保险消费者签订仲裁协议前，应对保险消费者进行书面告知，力争在保险消费者对仲裁制度深入了解后签订协议，更好地体现仲裁自愿原则。仲裁程序告知书可包含以下内容:(1)仲裁制度的特点，应特别强调一裁终局性;(2)仲裁协议特点，应特别强调仲裁协议不可单独撤销;(3)对仲裁排斥诉讼的说明;(4)我国仲裁机构设置方式及选择方法;(5)仲裁员与法官的区别及仲裁庭组成方法;(6)仲裁案件的审理方式;(7)撤销仲裁裁决的理由;(8)利用仲裁制度可能存在的问题。

(四)强化保险纠纷仲裁程序的灵活性

仲裁机构不是司法机关，具有民间性质。仲裁应注意克服程序诉讼化现象，力争通过灵活高效的程序处理保险争议。首先，仲裁的审前程序有必要进一步简化，缩短仲裁申请和受理的期间。目前，很多仲裁委员会仲裁规则规定，决定受理的期间为5日，受理后10日内向被申请人送达申请书，被申请人应在15日内提交答辩书，这样整个审前程序可能持续1个月时间。当今，互联网、电传、特快专递等先进的信息传递方式十分发达，完全可以缩短审前程序的期间。其次，在开庭方式上注重利用书面审理方式，前提是双方当事人一致同意。对于那些证据资料较为充分的案件，仲裁庭应当努力说服当事人进行书面审理，以节省当事人的时间和经济成本。对于保险公司单方不同意书面审理的，若开庭审理后保险公司被裁决承担责任，可裁定由保险公司负担申请人的仲裁代理人费用。再者，对于开庭审理的案件来说，即使是合议制仲裁庭，亦无必要模仿民事诉讼普通审理程序，可以简化开庭审理过程，只要确实保障当事人陈述权即可。

(五)强化仲裁员主动调查收集证据意识

保险纠纷涉及的问题专业性较强，保险消费者处于证据收集的弱势地位，仲裁员必须具有高度的维护保险消费者合法权益的责任心，不仅努力敦促当事人举证，还要积极主动调查收集证据。保险公司亦应积极配合仲裁员的取证工作，强化公平解决纠纷意识。笔者以为，如果保险公司拒绝提出证据资料或者隐瞒证据来源，应属于隐瞒足以影响公正裁决证据的行为，保险消费者可申请撤销仲裁裁决。法院应对此次撤销的理由作出扩大解释，保护保险消费者合法权益。