刑事诉讼中指定管辖若干问题探讨

汪 睿

(西安政治学院，陕西 西安 710068)

指定管辖是审判管辖中裁定管辖的一种情形，是相对于法定管辖而言的。规定指定管辖制度是基于司法实践中存在管辖范围和权限不明或有争议，或者是有管辖权的公安机关、检察院和法院无法或不宜行使管辖权的情形。根据刑事诉讼法的规定，指定管辖包括两种情形:一是上级法院指定下级法院审判管辖不明的案件;二是必要时上级法院指定下级法院将案件移送其他法院审判。由于刑事诉讼法对于指定管辖的规定过于粗略，比如对于刑事诉讼中指定管辖应遵循的原则，产生指定管辖的事由等，都没有加以明确，因此，为了有效解决刑事司法实践中案件管辖冲突问题，公检法机关均作了进一步的规定:一是对于管辖无法确定的刑事诉讼，可以通过协商确定管辖。经协商仍有争议的，由共同的上级机关指定管辖。二是对上级检察院在必要时将本院管辖的国家工作人员职务犯罪案件交由下级检察院侦查，可理解为指定管辖的一种:对在由犯罪嫌疑人工作单位所在地之外的其他人民检察院管辖更为适宜的情况下，由其他检察院管辖，也可理解为指定管辖的一种。因为非经指定管辖程序，就无法确定应由谁来作出是否“更为适宜”的判断，也无法确定应由谁来实施管辖。三是有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因不宜行使管辖权的，上一级人民法院也可以指定管辖。

一、刑事诉讼中指定管辖存在的问题及危害性

1.刑事案件指定管辖相关规定滞后、错位。上述关于指定管辖的规定分别存在于法律、司法解释、部门规章中，即审判指定管辖由法律规定，侦查指定管辖由司法解释和部门规章规定，公诉指定管辖由司法解释规定。由于刑事诉讼法只规定了审判指定管辖，严格地说，只有法院可以指定管辖案件。这显然与司法实践脱节，因为有许多案件在侦查或公诉环节就需要介入指定管辖。由于刑事诉讼法没有关于侦查指定管辖和公诉指定管辖的规定，因此，侦查指定管辖和公诉指定管辖处于无法可依的状态，为解决司法实践需要，只好由相关部门以司法解释和部门规章进行规定。这表明:刑事诉讼法只规定审判指定管辖没有规定侦查指定管辖和公诉指定管辖，指定管辖规定滞后;和审判指定管辖相比，侦查指定管辖由部门规章和司法解释规定，从而导致管辖权来源不尽合法。

2.指定管辖适用的随意性较大。具体表现在以下三个方面:一是启动的随意性较大。哪些案件、何种缘由可以启动指定程序改变案件管辖，法律没有做任何规定。受此限制，“两高”司法解释及公安部规章只能笼统规定“必要时”或“情况特殊”。二是指定管辖中确定管辖单位的随意性较大。改变管辖后的案件承接单位如何确定，没有任何法律和司法解释做出规定。一般认为，承接单位应当是有能力，较能保证公正、有效处理案件的地区司法单位。但保证公正与有效处理案件的具体标准如何评价和掌握，有较大随意性。三是指定管辖中程序处理的随意性较大。首先是由谁指定的问题。这主要是指必须由上级机关指定还是也可以由上级机关的相关部门指定缺乏明确规范。如公安机关的指定管辖，虽然一般认为“上级公安机关”指定是指具有独立执法主体地位的公安部、公安厅、局，还是其他，法律规定并不明确。其次是确定被指定主体的方式和程序不规范。上级机关指定管辖，是应逐级指定还是可以越级指定，应直接确定案件承办单位。

3.司法审查功能减弱，妨碍诉讼公正。通过指定管辖交办案件，交给谁，不交给谁，大有文章可做。由于多数的职务犯罪案件、经济犯罪案件的管辖既有名又有利，因此交给谁办既体现上级信任，又有其他利益伴随。而由于指定管辖的不规范与随意性，交办案件的司法审查功能被进一步削弱。被指定管辖的司法机关，通常只能在上级交办案件单位确定的基本框架不动的情况下，做局部性、技术性的调整。对交办案件，让交办的上级单位满意，往往是重要的甚至是主要的办案目标。如果不满意或者不甚满意，办案单位就辜负了上级的期望，不仅上级机关对此案产生负面评价，而且以后要接受交办案件也基本不可能。这种情况下，如果办案单位一味“眼睛向上”，交办后的诉讼程序将丧失任何实质性功能，而成为实现上级交办单位意图的工具。

4.妨碍公民权益，损害司法公信力。交办案件的司法审查功能减弱，妨碍司法公正，往往直接损害公民尤其是犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。另一方面，由于公民的管辖异议权、指定管辖申请权得不到制度保障与实践尊重，也使司法公正受到损害。首先，妨碍了公民应当具有的程序权利的实现。因为，管辖异议与回避申请权作为程序权利，是公正审判权的重要内容。其次，程序的不公正通常导致案件实体处理的不公正。任何人不能充当自己案件的法官，利益无涉才能公正司法，而办案单位诸多涉及自身的利益考量，常常不可避免地影响案件的实体处理。再次，妨碍实现“看得见的公正”，导致对司法公信力的损害，程序不公所带来的社会质疑都影响了法律的社会公信力。

5.有违基本法理，损害法治原则。案件管辖是体现程序公正并直接影响实体公正及办案效率的重大程序问题，其决定必须有法律依据，并严格按照法律程序进行。指定管辖的随意性，以及侦查机关在缺乏法律依据的情况下实施指定管辖，不符合程序法定原则，有害于法治建设。程序法定原则在管辖问题上的重要体现，是“法定法官”的原则和精神。即，任何案件在确定管辖法院或法官时，必须有一套符合正当法律程序并保障人民基本程序权利的合理机制，通过这一具有可预测性的机制，来防止当权者以其权力恣意地操纵司法，防止其在特定案件中安排合乎自己心意的法官以损害司法公正、侵害民众权益。“法定法官”也是司法独立原则在司法主体确定问题上的必然要求，是联合国《公民权利和政治权利国际公约》第十四条关于合格法庭独立审判原则的具体体现，同时也是实现该原则的保障条件。其基本精神为实行法治的各国普遍确认并遵循。在有的国家，“法定法官”被确立为宪法原则。

6.增加诉讼成本，妨碍诉讼效率。刑事诉讼法的地域管辖制度，在相当程度上是按司法效率和诉讼经济的要求设定的。指定管辖，通常是由非犯罪地或居所地公安司法机关实施管辖，不可避免地提高诉讼成本。如果说为了有效地惩治腐败、打击犯罪以及实现司法公正需要付出一定的代价，那么是利大于弊。但是过多地指定管辖，舍近求远，则可能导致利弊关系的翻转。而且案件协调及各诉讼环节的衔接时有困难，也影响诉讼效率。

二、我国刑事案件指定管辖制度的完善

1.明确指定管辖的原则和适用范围。刑事案件指定管辖制度，是为了适应因案件管辖范围和权限不明或有争议，以及公检法机关无法或不宜行使管辖权等情形的特殊需要而设立的，是对刑事案件法定管辖制度的一种必要补充。但与此同时，指定管辖也意味着异地管辖，远离犯罪地，不便于调查取证，不利于核实证据，不利于证人出庭作证。因此，过多的指定管辖，不符合诉讼公正和效率的原则，势必破坏正常的诉讼秩序。追求司法公正，首要的是要按照设计某项司法制度的本意去实施该项制度。对刑事案件管辖，必须强调法定管辖的原则，指定管辖仅仅是作为例外。为了正确、合理地运行指定管辖制度，一方面，立法上应该对指定管辖的原则和适用范围有所明确和限定，防止因立法过于原则或弹性过大而给执法办案机关留下过大的自由裁量空间，并最终导致指定管辖权的滥用。另一方面，执法办案机关要加强自我约束，坚持公正办案，克服利益驱动因素，防止和避免为了迫使下级机关执行自己的意图而行使指定管辖权。

2.明确公检法机关指定管辖权及法律效力。我国刑事诉讼法较好地解决了公检法机关按照职能管辖刑事案件的分工，缺陷是其侧重规定审判管辖，而忽略了公检法机关各自不同的刑事案件管辖的特点和实际需要。依据现有规定，一般只有在确定了审判管辖的基础上，才能确定公安机关和检察机关对刑事案件的管辖。这种立法上的缺陷，给公检法机关指定管辖的司法实践造成了一定程度的混乱。就确立刑事案件指定管辖制度的意义和必要性而言，指定管辖应该建立在这样的基础之上:首先，必须承认在侦查、起诉和审判的各个阶段，都会产生对案件指定管辖的现实需要。在某些情况下，甚至非经指定管辖，诉讼将无法启动和顺利进行。其次，必须承认公检法机关在各自的案件管辖范围和权限之内，依据相同的法律原则，均可指定管辖，并具有同样的约束力。

3.建立指定管辖异议制度。案件管辖是诉讼中首先需要解决的程序问题。在民事诉讼和行政诉讼中，当事人依法享有一定的意志自由。反映在案件管辖上，法律除了在上下级人民法院和同级人民法院之间就一审民事案件和行政案件的管辖进行分工以外，还赋予当事人对管辖法院享有一定的自由选择权。与此不同，刑事诉讼主要是体现国家意志和公权力的强制性质，因而刑事诉讼中有关案件管辖的规定，仅仅是在公检法机关之间就管辖范围和权限进行分工。对指定管辖，无论是检察机关，还是案件当事人，都不能提出异议。但是，借鉴其他国家的经验，为维护刑事诉讼的客观公正性，法律有必要赋予检察机关和案件当事人指定管辖异议权。指定管辖异议，可视为一项与检察机关的法律监督职责和当事人提出回避的权利相联系的制度，对于维护刑事诉讼的客观公正性，尊重和保护当事人的合法权益，具有十分重要的意义。其应当包括两个方面的内容:一是公安机关和人民法院指定管辖，要接受检察机关的法律监督;二是公检法机关在依法行使指定管辖权过程中或之后，要告知案件当事人并听取其意见，以求公开公正。在违反法律规定指定管辖或指定管辖明显不当的情况下，检察机关和案件当事人可在一定期限内提出异议。已经判决的，可视为程序上严重违法，已进行的诉讼归于无效。

4.刑事案件指定管辖的规范化。为了规范刑事案件特别是职务犯罪案件的指定管辖工作，避免司法实践中的混乱造成不合理的延长犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限，同时也为了节约司法资源，公检法机关应加强对指定管辖实践中的情况和问题进行专门的调查和研究，并对指定管辖的启动程序、所采用的方式和形式、指定管辖决定下达的途径和案件移送等方面的问题协商一致，作出统一的规定。

［1］周常志.刑事案件指定管辖制度的完善［J］.人民检察，2008(3).

［2］龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善［J］.法学研究，2012(4).

［3］吴志良.对刑事案件指定管辖制度的思考［J］.中国检察官，2010(4).