“两法衔接”机制中行政执法信息准入标准

北京市大兴区人民检察院课题组

(北京市大兴区人民检察院，北京 102600)

行政执法信息准入标准是指行政执法机关应当将符合一定范围的行政执法案件信息，按照一定时间、内容要求，录入到行政执法与刑事司法信息共享平台(以下简称信息共享平台)中的案件信息录入标准，它包括案件范围标准、内容标准、时间标准。行政执法信息准入标准是信息共享平台建设的核心要素，也是信息共享平台能否取得实效的关键因素之一。在实践中，各地的行政执法信息准入标准纷繁复杂，多种模式并存，严重影响了法制的统一性，业已成为制约两法衔接机制深入开展的瓶颈。

一、行政执法信息准入标准的两种模式

1.单一模式。即行政执法机关只须录入涉嫌犯罪的案件信息，其他案件信息如行政处罚案件则无须录入信息共享平台。采用该模式的以上海市为代表。该模式仅要求录入涉嫌犯罪案件，案件范围标准较为狭窄，案件类型较为单一。公安机关、检察机关不仅无法及时全面掌握行政执法部门所有行政处罚案件信息，而且无法获取或监督行政执法部门是否把所有涉嫌犯罪的案件都录入了信息共享平台，使部分可能涉嫌犯罪而已被行政处罚的案件脱离了监督视野。从各地实践来看，采用该模式的信息共享平台相对较少。

2.复合模式。即行政执法机关不仅需要将涉嫌犯罪案件信息录入信息共享平台，而且需要将部分行政处罚案件信息录入到信息共享平台。采用该模式的平台信息共享范围较为宽泛，不仅包括涉嫌犯罪案件，而且包括部分行政处罚案件。复合模式将部分行政处罚案件纳入信息共享的范围，可以提高行政执法的透明度，有效拓展检察机关法律监督的线索渠道，有利于检察机关发现和纠正行政执法机关有案不移、以罚代刑的情况。实践中，大多数地方建立的信息共享平台均采用该模式。根据对录入行政处罚案件范围的不同进行区分，又可以将复合模式分为比例模式、大额罚款模式和程序模式。比例模式是指除涉嫌犯罪案件外，对于未达到刑事追诉标准，但接近犯罪追诉标准(即违法犯罪数额达到追诉标准一定百分比以上)的案件，也应录入到信息共享平台。大额罚款模式是指除涉嫌犯罪案件外，大额行政罚款的案件应录入到信息共享平台，小额行政罚款案件不录入。对于大额罚款的数额设置，各个地方采纳的标准不同。程序模式是指除应录入涉嫌犯罪案件外，行政执法机关适用一般程序、听证程序作出的行政处罚案件须录入到信息共享平台，适用简易程序作出的行政处罚案件无需录入。实践中，采用该模式的有宁夏回族自治区、北京市顺义区等。

二、行政执法信息准入标准实践中存在的问题

(一) 案件范围标准大小不一

两法衔接机制从“联席会议”、“信息通报”等传统衔接方式到信息共享平台的发展过程，打击破坏社会主义市场经济的相关犯罪，防范行政执法机关滥用职权，有案不移，以罚代刑一直是其任务主线。各地的信息共享平台也大多是遵循该思路搭建的，均将涉嫌犯罪的案件纳入到信息共享平台的案件准入范围。在案件范围准入标准上，实践中存在分歧的是应将多大范围的行政处罚案件纳入信息共享的范围。事实上，行政执法信息准入标准的多种模式并存也直接反映出各信息共享平台对行政处罚案件准入范围大小不一，各不相同的现状。

(二) 内容标准不统一

1.移送案件录入信息内容不统一。实践中，不同地方对网上移送案件的信息录入内容要求各有不同。如东莞市《市行政执法与刑事司法信息共享平台工作办法》只要求“涉嫌犯罪的案件在做出移送决定后将案件信息录入平台”，至于“案件信息”包括哪些内容，平台工作办法没有明确。有些地方信息共享平台对移送案件内容标准做了明确要求，如上海市《暂行办法》对“涉嫌犯罪案件的网上移送”标准做如下规定:“应当做到规范统一，其基本信息和有关材料包括案件名称、移送依据和理由、移送文书及其编号、案件调查报告、物品清单等。”

2.行政处罚案件录入信息内容不统一。如上海市《暂行办法》规定“行政处罚案件共享信息”内容包括:案件名称、处罚依据、违法金额、处罚结果等。北京市大兴区、顺义区的信息共享平台管理办法也做了大体类似规定。而有些地区仅笼统规定“在做出行政处罚决定后将案件信息录入平台”，对行政处罚案件信息内容录入标准并没有做出明确要求。

(三) 时间标准混乱

1.移送案件信息录入时间标准的混乱。不同地区对于达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，行政执法机关应当在何时将案件信息录入信息共享平台的要求不尽一致，时间标准较为混乱。如东莞市信息共享平台要求:“对于尚未进行行政处罚的涉嫌犯罪案件，应当在做出移送决定后24 小时内将案件信息录入信息共享平台;对于未能及时移送但已经做出行政处罚的涉嫌犯罪的案件，应当在做出行政处罚后10 日内将案件信息录入信息共享平台。”而衢州市柯城区信息共享平台对于达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，要求在在做出移送决定后5 日内完成案件处理信息录入;未能及时移送并已做出行政处罚的涉嫌犯罪案件，应在做出行政处罚决定后5 日内录入信息共享平台。

2.行政处罚案件信息录入时间标准混乱。如东莞市要求在做出行政处罚决定后10 日内录入平台;北京市大兴区要求各行政执法机关应在下月5 个工作日内将上月已经生效的行政处罚信息录入信息共享平台;衢州市柯城区要求在做出行政处罚决定后5 日内录入信息共享平台。实践中行政执法信息准入案件范围标准、内容标准、时间标准的混乱状况直接导致了各地信息共享平台信息录入的不规范、不全面、不及时。

三、完善行政执法信息准入标准的具体路径

(一) 确定行政执法信息准入标准的两种思路

究竟以何种标准来确定信息共享平台的案件准入范围，理论上有两种不同的主张。一种建议分两步走，第一步对各行政执法机关移送涉嫌犯罪案件信息及涉及安全生产、公共卫生、食品安全、环境保护、侵犯知识产权类行政执法处罚终结案件信息，规定为信息共享平台录入范围。第二步待条件成熟后，将所有行政处罚终结案件(除简易程序或特别程序的案件外)规定为信息共享平台录入范围。另一种建议是把涉及大额行政罚款的案件全部录入，小额行政罚款案件不录入。第一种主张考虑到我国当前行政执法机关群体数量庞大，而相对应的公安或检察机关人力、物力条件有限，如果平台面铺得太大，将所有行政处罚录入到信息共享平台有现实困难，采取分步骤、循序渐进的录入方式有一定的合理性。第二种主张采取以行政罚款数额的大小作为行政处罚案件的准入标准，可能将部分重大行政处罚案件排除在信息共享的范围之外，为行政执法机关以罚代刑创造了方便条件。

(二) 行政执法信息具体准入标准的构建

1.案件范围标准的确立。(1)细化部分犯罪追诉标准。部分刑事犯罪追诉标准具有不确定性，如“情节严重”、“非法经营数额”、“违法所得款”等法律专有概念，实践中区分罪与非罪有一定困难，在行政执法机关与司法机关理解不一致时，常常使案件移送受到拖延，在很大程度上影响了行政执法和刑事司法衔接工作的开展，也影响了对相关犯罪的及时有效打击。因此，我们必须根据司法实践经验，对于部分追诉标准有一定模糊性的犯罪，与行政执法机关进行会商，列举、细化犯罪追诉标准，会签相关文件，加强对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的指导。(2)适当降低移送案件准入范围标准。行政执法机关所移送的案件只是侦查机关进行立案的材料来源之一，是否达到立案的标准，是侦查机关的职责所在;而且行政执法机关检查权的力度也无法与刑事侦查权相比拟，要求行政执法机关证明案件达到刑事立案标准也是相当困难的。这样做的必然结果是以行政执法机关代行侦查机关的职责，违背了权力运行的正常规律，同时也会导致大量应当移送的案件不能进入到刑事诉讼程序。因此，行政执法机关移送案件的准入标准应当适当低于侦查机关的立案标准。(3)统一行政处罚案件准入范围标准。行政执法信息准入标准作为一种立法标准，既要注重务实性、可行性，同时也要注重前瞻性，有一定的超前设计。因此，在满足信息共享平台对合力打击刑事犯罪的功能需要前提下，尽可能的扩大行政处罚案件的录入范围，有利于提升行政执法行为的透明度和执法公信力。笔者建议，除适用简易程序的行政处罚案件外，行政执法机关应将所有行政处罚案件信息录入到信息共享平台。

2.统一信息内容标准。(1)移送案件内容标准。如前文所述，录入到信息共享平台的移送案件信息内容应当以刑事司法机关可以形成实质判断为标准。一般而言，移送案件信息内容应当包括:案由、基本案情、移送依据和理由、移送文书及其编号、案件调查报告、物品清单等。(2)行政处罚案件内容标准。录入到信息共享平台的行政处罚案件信息应当以刑事司法机关可以清楚地知悉该行政处罚的基本情况。其信息内容应当包括:案件名称、基本案情、案件调查报告、处罚依据、处罚结果等。建议信息技术部门加大数据交换技术开发力度，遵循不改动各联网单位信息化业务系统的原则，通过开发中间软件实现不同系统间的数据自动交换，从而避免“二次录入”，减少工作量。

3.统一信息时间标准。(1)移送案件时间标准。移送案件信息录入贵在及时，因此，对于移送案件，行政执法机关应当在决定移送后24 小时内录入信息共享平台;(2)行政处罚案件时间标准。行政处罚案件信息应当及时录入到信息共享平台，以方便刑事司法机关对行政处罚案件及时做出审查。笔者建议，可以将行政处罚案件信息录入的时间设定为做出行政处罚决定后5 日内。

(三) 建立信息共享保障机制

1.建立责任追究机制。义务与制裁是任何一个完整法律规范的必备要素，因为“如果没有规定制裁的命令，那就不会有任何法律义务”。因此，对于承担信息录入义务的行政执法机关及具体负责的个人而言，必须强化对其履行信息录入义务的约束，建立相关责任追究机制。对于没有在要求的时限内将案件信息上传到信息平台，或信息录入不规范、不全面的，应当根据后果严重程度追究相关机关直接责任人和主管人员的行政纪律责任乃至刑事责任。

2.完善监督机制。强化监察监督，信息共享平台的运作应当充分发挥监察机关的行政监督效能，加强对行政执法机关权利行使的制约，强化行政监察监督。对行政执法机关有案不移、故意不录入案件信息、规避录入涉嫌犯罪案件信息或录入不及时、不规范等问题，实施监察，以监察决定、监察建议等方式加以纠正。完善检察机关的法律监督，综合利用检察建议、纠正违法、查处渎职犯罪等手段，督促行政执法机关积极履行信息录入义务。

3.建立考核机制。对行政执法机关的信息录入情况进行考核，并将考核结果纳入对各单位行政效能考核范围，以考核促成效。检察机关可以联合政府法制办、监察机关共同研究制定考核办法，针对行政执法机关录入信息的及时性、全面性、准确性等项目确立考核细则，作为依法行政的考核内容之一。