保障性住房融资模式问题研究

◇黄晓宁

近几年来，中国政府相继出台了房价调控措施来抑制房价的过快增长，同时也加大了保障性住房建设的力度。而实际上，邓小平同志早在上世纪80年代就已经提出了保障性住房建设的问题。经过30年左右的发展，我国在保障性住房建设方面却仍然处于起步阶段，建设保障性住房问题涉及大量资金投入，因此，如何有效融资就成为重中之重。

一、保障性住房及其分类

和商品性住房不同，保障性住房是政府为了保证中低收入、困难家庭解决住房问题而限定标准、限定租金或房价的住房。保障性住房是具有保障性质的住房。在我国，保障性住房主要包括以下几种类型：

1.棚户区安置房。中国保障性住房计划覆盖的主要群体就是棚户区居民。在中国，大部分的棚户区都位于城区。虽然不属于保障房，但棚户区的改造却是我国保障性住房建设的重要部分。

2.限价房。作为中小套型、中低价位类别的住房，限价房主要面对的是城市中等收入家庭。限价房的面积通常限制在90平方米以内，而价格则是由开发商和当地政府协商确定，价格水平一般介于普通商品房和经济适用房之间。

3.经济适用房。作为具有社会保障性质的商品住房，经济适用房具有适用性以及经济性的特点。通常来讲，经济适用房的面积都在60平方米左右，而出售价格也都按比同类普通住房价格低20%至30%的价位来算。经济适用房只能够出售给符合政府各项条件的家庭。而且在完全取得经适房产权之前，经适房不得被出售、出租、闲置以及出借，只能自住。

4.廉租房。廉租房属于非产权保障性住房。该类住房按政府规定的低租金出租给低收入家庭使用，产权属于政府，只出租不出售，租住房子的家庭没有产权。

5.公共租赁房。此类房子面对的主要是城市中等偏下的住房困难家庭。有部分地区同时也把新就业职工（比如应届高校毕业生）或者有稳定职业而且已在城市居住满一定年限的外来务工者纳入了可申请公共租赁房范围。

二、保障性住房的主要融资来源

目前来讲，我国保障性住房的融资问题主要由政府解决。但是相对于地方保障性住房建设规模而言，政府的财政投入无疑是杯水车薪。仅仅依靠财政扶持，很难解决保障性住房建设的资金短缺问题。因此，虽然政府是保障性住房的主要责任人，但是保障性住房的融资资金主要还是依靠社会机构以及个人的参与。目前我国保障性住房建设的主要融资模式包括住房公积金净收益、财政拨款、土地出让金净收益以及其他来源。

1.住房公积金净收益

2009年政府发布《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，提出将一部分住房公积金的结余资金贷款用来支持保障性住房建设。近年来，我国的住房公积金以极快的速度增长，从理论上来看，其增值收益也会随着归集额的增加而随之增大。其中，贷款风险准备金将随管理制度的健全而逐渐被控制在较低水平，而其中的管理费用也应该严格控制。以此来看，这样应该可以保证保障性住房建设资金的稳步增长。

2.政府财政拨款

《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定，国家发展改革委、财政部、住建部以及民政部、国土资源部负责制订和实行全国性廉租住房保障资金管理政策、拨付中央预算内投资补助金，并负责分配、拨付中央廉租住房保障专项补助资金。而国家发改委则负责安排新建廉租房中央预算内投资补助金。

3.土地出让金净收益

土地出让金是我国保障性住房的重要资金来源之一。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定：土地出让金净收益用于廉租住房保障金的比例不得少于10%。如果政府能够切实保证所有资金按照要求全部投入到位，那么将会有3000 亿元左右的资金支持。但是地方政府能否切实落实该条例，则缺乏有力监督。

三、保障性住房融资模式的现状和存在问题

1.高度依赖银行，融资渠道单一

在2013年政府提供的保障性住房资金支持里，有高达2/3的份额出自于土地出让金。而其他来源包括公积金增值净收益、地方政府财政预算、公积金贷款等都只有很少的份额，另外还有很多政府债券无法用于保障性住房建设资金。因此，尽管是政府提供资金，但是大部分的资金还是需要社会机构筹集，而银行贷款则是社会机构筹集资金的主要方式。这充分显示了社会机构在保障性住房资金投入方面的局限性。同时，依赖于银行贷款的融资方式又很容易受到政策的左右，这就很不利于保障性住房的稳定、长久建设。

2.激励程度低，地方政府缺乏积极性

我国的保障性住房建设一般是由中央制订整体规划，然后分配给各地方执行落实。各地方政府无法根据当地情况实时制订保障房建设计划。同时目前我国对官员的考核指标中财政收入等经济指标是硬任务，而加大保障房建设则可能会导致地方财税以及GDP的增长速度放缓，这一点也是制约地方政府建设保障房积极性的关键。

3.融资手续复杂，实施效率低

保障性住房建设是一项关系到民生的大事，但是我国目前的融资模式却显示出惊人的滞后性，尤其是对融资项目的审批、放资环节。其中，政府类的资金融资模式是该类手续繁杂、效率极低融资模式的典型。由于保障性住房其本身就有着很长的建设周期，如果融资周期也很长的话，那么保障性住房项目的保障性及及时性都将放缓，以土地出让金净收益融资模式为例，在这一模式中，地方政府需要经过国税、地税以及地方财政等部门层层审批才能使项目有所进展，这非常不便于融资的进行。

四、对保障性住房新融资模式的探讨

1.培育多元化、多样性的融资主体

作为以改善低收入群体居住条件为目的的保障性住房建设，其最大的特点就是公益性。因此国家各级政府应设立专门的保障房建设投资基金，尽可能提供便利政策来保障多元化的资金来源，社会保险、住房公积金都可以用来购买保障性住房；各大银行都要为住房贷款提供支持，与此同时又有所创新；再加上民间的借款、筹资，购买者所在单位等各种融资主体均可以参与到保障性住房的融资活动中来。多元化的融资方式、多渠道的资金来源，既可以保证保障性住房的公益性，又能够满足各参与群体的自身利益。

2.加强对地方政府的激励，调动参与积极性

首先，为地方政府培育稳定的财政来源。通过改革资源税征收办法、开征物业税等方法逐步将地方的国有资本预算纳入财政预算之中。全力建设诸如“信贷资金投入、民间投资、项目融资”的可持续金融发展模式等，使地方政府摆脱对“土地财政”的依赖。另外还可以改革土地税制，为地方政府设计可以让其长久分享的土地或者财产税，从而助其形成稳定的、可持续的财政来源。其次，完善官员考评机制。对官员的考核不再完全以经济为着眼点，而是更多地把民生放入官员政绩考核标准中去，引导地方政府重视保障性住房建设。

3.公共部门和私营部门共同参与融资，提高保障房建设效率

公共部门和私营部门共同参与保障房建设的融资能够在融资过程中引入市场竞争机制，从而提高保障房建设的效率。与此同时，在保障房建设中同时引入公、私两种部门还可以解决保障房在建设过程中产生的产权归属问题，避免完全私有化可能引起的产权纠纷；再次，公共部门和私营部门的共同参与，能够使政府和私营机构各显其能，发挥比较优势：政府可以在此过程中发挥其管理优势，而作为合作方的私营机构则可以充分发挥其资本和技术优势。对于政策性较强的公共设施建设——有一定的资金融入，却无法实现自身收支平衡，此种合作方式十分具有优越性。而政府则需要对该类项目给予必要的资金补偿并给予相应的政策倾斜。因此，该融资模式十分适用于保障性住房建设。

五、结语

保障性住房以非营利为目的，是一项造福人民的民生工程、民安工程，其建设过程应该实行计划经济的管理模式。但是随着保障性住房建设规模的不断扩大，其对资金的需求也越来越大，加上我国保障性住房建设历史较短、经验相对不足，在建设过程中过度依赖政府支持、缺乏对融资方式的充分利用与创新，从而导致了在建设中出现融资短缺情况。因此，在对保障性住房建设融资模式探究的过程中，我们应该更注重对其进行发展与创新，在发挥政府支持作用的同时，更多地利用市场以及闲散资金集资方式参与保障性住房建设，进一步推动保障性住房建设。

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